从滴滴领罚看中国的产业安全政策
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王英良：与世界其他国家一样，中国政府限制互联网企业的突破点有两个，一是以“反垄断”的名义，二是从国家安全角度。

王英良

■近期，国家互联网信息办公室发布消息称，根据网络安全审查结论及发现的问题和线索，国家网信办对滴滴全球股份有限公司涉嫌违法行为进行立案调查。经查实，滴滴全球股份有限公司的违法违规行为事实清楚、证据确凿、情节严重、性质恶劣。依据《网络安全法》、《数据安全法》、《个人信息保护法》、《行政处罚法》等法律法规，对滴滴全球股份有限公司处人民币80.26亿元罚款，对滴滴全球股份有限公司董事长兼CEO程维、总裁柳青各处人民币100万元罚款。这是中国商业史上罕见的中央机关对个体民营企业的严厉指责和处罚。当然，滴滴别无选择，只能领受。

网信办罗列了滴滴公司的“16宗罪”，包括违法或过度收集用户手机相册、人脸识别、社会关系、乘客打车地址等个人信息，也包括司机的身份证和学历等信息；甚至对乘客出行意图、常驻信息做大数据采集。公开的内容还特别强调：滴滴存在“严重影响国家安全的数据处理活动”以及拒不履行监管部门的明确要求，阳奉阴违、恶意逃避监管等其他违法违规问题。给国家关键信息基础设施安全和数据安全带来严重安全风险隐患。从政治语言学角度看，这些措辞的基本指向是：滴滴的行为已经构成严重的国家安全风险，是政府不能容忍的。

滴滴去年6月30日赴美上市，以每股14美元作为发行价，成功募资44亿美元，上市首日股价还大涨近两成，市值冲上800亿美元，成为2014年阿里巴巴在美上市以来第二大的中概股公开发行（IPO）。不过上市不到数日，滴滴就遭到网信办的网络安全审查，并以“严重违法违规收集使用个人信息”为由被要求下架App，并禁止新用户注册。2021年7月，按照网络安全审查工作安排，国家网信办会同公安部、国家安全部、自然资源部、交通运输部、税务总局、市场监管总局等部门联合进驻滴滴出行科技有限公司，开展网络安全审查，这种工作专班进驻的方式，以及联合调查的规模，足可显示事态之严重、紧急与关乎国家安全的性质。

受到监管风暴影响，滴滴股价出现重挫，自此一落千丈。这此重创下，滴滴股价大跌，至今年6月，滴滴官宣从纽交所退市。按照此前计划，滴滴在2022年6月2日或之后向美国证券交易委员会提交表格25，以便将其美国存托凭证从纽约证券交易所退市。按照相关规定，在退市申请文件提交的10天后，退市决定将正式生效，股票将在90天后注销。滴滴表示，为更好地配合网络安全审查和整改，公司股票在退市完成前不会在任何其他证券交易所上市。由此，滴滴确定了自身的收缩。但就在同一个月，《南华早报》援引消息人士信息源披露，滴滴整改已近尾声，其App将重新上架，待滴滴正常运营后，会寻找在另一家证券交易所上市。

长期以来，美国资本市场是中国企业海外上市的首选，在美国上市可以较好地实现中国市场与美国资本的结合，从价值角度看有利于实现各方利益。但是，滴滴上市正值中美关系出现大转折，由于激进的扩张风格而遇到强大的政治介入，就算滴滴未来重新在中国（上海或香港）上市，或者实施双轨融资市场（在欧洲和中国）上市，其股价和估值皆恐难走强，因为股市投资人对中概股已经却步，再加上，滴滴的原始股东，包括机构法人、创投和私募股权基金，可能都急于出脱持股，届时若不计成本杀价退出，也恐重挫滴滴在二级市场的交易价格。下一步的上市融资必须经过精心设计，因为在美国审计和立法压力下，中国跨国公司的资本部门均在规避风险与合规对接上反复斟酌和努力。

其实，在滴滴赴美上市前的2021年4月，中国市场监管总局曾指控电子商务巨头阿里巴巴集团违反《反垄断法》，并对其罚款182.28亿元人民币（27.8亿美元），此金额是中国《反垄断法》历来案件中的最高额度。政府部门指控称，阿里巴巴集团在2015年起，滥用其在国内的市场支配地方，对平台内的商家提出“二选一”的要求，禁止这些商家到其他平台开店或参加促销活动，阿里巴巴又借用市场力量、平台规则和数据、算法等技术手段，采取多种奖惩措施保障“二选一”，要求执行，以维持、增强自身市场力量，获取不正当竞争优势。随后，央视网较罕见地指出，此次处罚是监管部门强化反垄断和防止资本无序扩张的具体举措，是对平台企业违法违规行为的有效规范，并不意味着否定平台经济在经济社会发展全局中的重要作用，并不意味着国家支持平台经济发展的态度有所改变。事后，阿里巴巴的境遇出现了历史性低谷。

阿里与滴滴同属网络信息服务产业。中国网络产业的崛起是在2008年美国金融危机之后，这场危机加速了中国与国外在融资、基金、贸易、技术、商业治理等领域的对接。在这一过程中，中国互联网企业迅速崛起，互联网企业家也开始学习国外企业迅速壮大的道路，这些手段包括接受国外资本或基金的海量注资、实施收并购、无限制线下复制、实施上市和严密的金融工程设计，同时利用企业在本土的人才招聘、文化习俗、政商关系上的优势，在资本杠杆的推动下，迅速实现企业规模和效益的倍增。这一时期，一大批网络独角兽企业在短期内实现了不可思议的崛起，这些企业包括京东、滴滴、阿里巴巴、美团、腾讯等，其中最具典型代表性的则是阿里、滴滴、字节跳动，分别是零售、出行、短视频和即时新闻产业的代表力量，当然无一例外，这些企业都使用国外资本这一杠杆以放大规模和流水。

这些企业一度被视为中国经济新腾飞的象征和标志。各企业在各自的行业里基本属于寡头级的存在。一系列优势使这些企业牢牢掌握了本行业的规则制定权和议题解释权，可以动用强大的政治和媒体控制能力压制可能的负面新闻，并用各类手段排挤竞争对手，其竞争对手除非有效复制相应的崛起路数，否则就会长期受到压制。此外，这些企业对本土或国外部分市场的控制，垄断了特定的跨国商业和信息渠道，获取了上流政商社会资本，并在隐蔽式地打压对手和不断获取外部资金和运营支援的过程中，实现了稳定且持续的超额利润。

在互联网经济时代，中国不仅需要继续维持全球工厂地位，也需要在信息服务产业实现赶超。全球化、工业化、信息化与经济赶超一直是中国国家发展的重要任务，实施多元化的产业政策当然符合中国发展利益。但到了微观的企业层面，由于存在外国资本以及渠道赋能，一些企业在特定时期拥有相当大的话语权，公司控制的生产、服务、知识和人才网络甚至能影响到全产业链的发展，权力如此之大，但对公司权力可能出现监管的真空。大型互联网企业，在发展中往往会出现三大可能：

一是由于实力、权力和势力的增长，可能产生超越政治监管和规范之外的企业自主性（即强大而不受控的自由裁量权）。

二是企业的行为以及与国际对接生成的优势而产生的各类行为可能超越特定时空下的法律规范，而企业的信息闭环和对商业秘密的“捂盖子”所构成的超越大众认知和国家威胁感知所形成的优势，可能使互联网公司忽略政治风险、社会责任、伦理道德、国家安全风险而实施激进的市场扩张。

三是中国政府完全可以把控工业化进程中的知识产权、技术保密等涉外事务，但在数据时代，中国政府及职能部门不能完全掌控企业对数据的运用，以及在这一过程中产生的各类国家安全风险。

面对挑战，政府不可能不介入到相应的交易中。与世界其他国家一样，中国政府限制互联网企业的突破点有两个。一是以“反垄断”的名义。企业一旦强大就容易形成虹吸效应，各类市场和非市场的优势要素会自动集聚。在市场层面讲叫规模效益或占有率，但在法律/政治上可以解读为垄断，国家为了维持市场秩序就必须反垄断，需要实现对市场力量和行为体的重组，推动新的权力制衡，形成均势。二是国家安全角度突破。中国的工业化进程离不开政府推动，企业的全球化也不能完全脱离政府的作用，企业尤其涉及到网络和数据安全的企业，在与竞争对手国的交往中，难免会激起母国对安全的顾忌。当企业强而富，大而难倒，且受到对手国支持之际，安全审查往往不会迟到。

中国的经济发展并没有完全走西方的道路，在不断试错中，国家产业政策逐渐成为被广泛关注的主流经济政策。滴滴集合跨国资本、市场垄断、车辆和城市敏感数据、交通服务业态为一体，业已形成了一个庞大的“人”与“地”的情报信息复杂集成网络。尽管在企业经营方面，滴滴无愧于中国交通服务业的扛把子，但企业在激进扩张过程中忽略国家对安全的顾虑之际，就是企业需要停下反思之时。

国家间竞争在一定程度上涉及跨国公司和商业精英之间的实力竞争。中国以制造业为中心的工业化以及以网络为核心的高端服务类产业的群体性崛起，表明中国存在一批优秀的企业家。但任何企业家，其实都只是国家产业化进程中的微观参与方之一，只不过这一群体其个体能力强，其经济与政治的动员能力超乎平常。但从本质上讲，其依然是社会化大生产中的一个普通组织者和生产者，这些知名的企业家如《韩非子•五蠹》篇所言：“长袖善舞，多钱善贾，此言多资之易为工也”，企业家的功能很简单，就是推动要素流动与匹配，给予自身以及社会相应的利益。

在国外资本加持下，一批中国互联网企业家自觉或不自觉地扮演了中国市场与跨国资本的撮合人的角色。但国家依然是国际社会的主要行为体，政府依然是国内最高权威，中国企业家更要明白，中国政府主导下的产业化和全球化，主要目标是组织和汲取国内外一切优势要素，更好地巩固本国产业安全、国家安全、政治安全，而不是相反。全球化下，中国企业的行为处于市场演化进程中，政府管控内外安全隐患的能力也在同步进化。在跨国公司业已成为国家间冲突与合作的重要载体背景下，要实现壮大，不仅要政商关系活络，更需要融入母国政府的安全体系中，而不是游离于国家间竞争结构之外。没有政治中立的跨国公司，只有契合国家利益的跨国公司。当然，市场还在那里，亡羊补牢，滴滴未来依然可期。■