村镇银行之殇：1600多家机构何去何从
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便利的进入条件，也为日后村镇银行的风险爆发埋下伏笔。

刘兰香

■“我在村镇银行工作过一段时间，感觉最深的是定位混乱，村镇银行到底是干嘛的呢？我们最害怕的是县长的电话。”在谈及村镇银行存款“爆雷”事件时，一位金融圈资深人士如是说。

在发酵近四个月后，这一震惊全国的“爆雷”事件处理可以说初步告一段落。7月17日，银保监会就依法依规处置河南安徽5家村镇银行风险等热点问题进行了回应，此前在7月15日地方金融管理部门也启动了首批账外业务客户资金垫付。

备受煎熬的储户们也可以稍稍心安，但这还远远称不上最终的胜利，因为河南和安徽两地发布的垫付公告都在一开头就表示“根据案件查办和资金资产追缴情况”，而如此复杂的大案，无论是案件查办还是资金资产追缴都会是一个极其艰难的过程，不会那么快见终章。

而对村镇银行困境与出路的审视，恐怕更是才刚刚开始。

2006年12月，原银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，提出在湖北、四川、吉林等6个省份的农村地区设立村镇银行试点。2009年7月，原银监会再发文，计划3年内在全国设立1293家新型农村金融机构，其中村镇银行占1027家。

河南村镇银行的建设步伐也是在这一时期开始加快。据公开资料，到2011年，河南省新组建村镇银行 23 家，组建进度居全国第二、中部第一；累计组建村镇银行数量达 40 家，覆盖全省 51 个县份，位居全国前列。此次涉事的 5 家村镇银行中，禹州新民生村镇银行、开封新东方村镇银行均于 2011 年成立。

又十年过去，截至2021年年底，我国村镇银行法人机构数达到1651家，在全国4602家银行业金融机构中数量最多，占比超过1/3，资产总额为1.94万亿元，县域覆盖率约为71%。

回头来看，较低的门槛确实给村镇银行的快速发展带来了天然的优势。一是注册资本方面，在乡镇设立的村镇银行注册资本最低仅为100万，堪称是银行业金融机构中最低的门槛。二是特有的发起人制度，即主发起人持股比例不得低于村镇银行股本总额的15%，且发起人中至少有一家银行业金融机构，这些要求都不难达到。三是股东方面，任何性质的资本都可以参与村镇银行的设立，同时对于股东各项财务指标要求也远没有民营银行那么严格。

不过，这些便利的进入条件，也为日后村镇银行的风险爆发埋下伏笔。

无论是还在查办的存款“爆雷”案，还是已成机构日常的各种罚单（仅今年就已有115家村镇银行被中国银保监局及其派出机构行政处罚，罚单达到210份），都表明这些年来，在机构数量快速增长的同时，村镇银行与生俱来的一些缺陷显然并未改善，甚而有所恶化。

如前所述，“定位混乱”就是村镇银行的突出问题。上海交通大学中国金融研究院副院长刘晓春近期在接受采访时坦言，在村镇银行设立之初，他就感觉设立村镇银行的逻辑并不很顺，或者比较牵强。“我们可能没有去仔细研究：为什么当初农村信用社会脱离农村？如果不想清楚这一点，农村信用社或者农商行到底怎么改革，还是没有一个明确方向。比如一方面要求农商行不能离开县，必须以县级为法人单位，但同时又要成立新的村镇银行来为农村服务，这里本身就有一个矛盾。”

他指出村镇银行目前存在的几个问题。第一，中国经过40年改革开放，所谓“农村地区”现在已经是五花八门，很多“农村”已经城市化、工业化了，如果用同一套标准设立村镇银行，本身是会有问题的。第二，原来的农信社全部在乡镇以下、按行政区划，只要有行政区划就有信用社，不管当地人多人少，经济总量有多少，但是现在设立的大多数村镇银行都在县城，某种程度上是远离农村的，又没有或者少有分支机构，所以能不能真正服务到村镇，实际上是有矛盾的；第三，当大银行、农商行体系和邮储银行都已经下沉时，网点角度看村镇银行并没有填补任何“空白”，同时还面临其他银行竞争。

“作为银行，放贷款是需要有存款的。目前村镇银行也好，民营银行也好，成立以后的一个最大问题就是存款没有来源。一家新的银行，老百姓对你不了解，尤其是周围已经有各种熟悉的银行，更不会到你这里去存款。但没有存款就很难去发展，盈利能力也很小。” 刘晓春表示。

而在近十年前，笔者采访过的一家国有银行控股的村镇银行行长就曾说过类似的话。由于他所管理的村镇银行只有一家网点，而且尚未建立广泛的知名度，要吸引个人存款很难，因此绝大部分存款都是企业存款，这其中又有很多是通过贷款业务吸引的存款，本身就比较矛盾。“我们是地方政府招商引资进来的，地方政府想给我们存款，但财政部规定不能将财政存款放在村镇银行，这实际上是不公平的，我们也是国有控股，应该享受平等的待遇。”

他所期盼的这种平等待遇直到现在也并未实现。不仅如此，云南财经大学中国地方金融研究中心主任、首席专家夏蜀博士近日撰文称，由于对村镇银行特有的公益性认知不清，各方面的政策支持都不到位：一是支农再贷款政策难以惠及；二是财政奖补不能及时足额到位且期限太短；三是25%的企业所得税税率水平与纯商业性机构的一致，远高于农信社12.5%的水平；四是对发起行“兜底式”的制度设计，缺乏相应的配套性政策和激励性措施；五是未按照“微小”银行的机构特征，在风险管理政策上提供相应的制度安排。

对村镇银行公益性匹配政策的不到位，势必影响其财务运营的可持续性。许多村镇银行近年来的存贷款规模出现增长萎缩乃至停滞状态，亏损面增大。夏蜀以西部某省2018年的数据为例，该省全省村镇银行利息收入同比下降8.41%，而营业费用较同期上升10.33%，增速高于全省银行业平均值23.23个百分点，全省村镇银行亏损达3.1亿元，同比扩大2.37亿元，单家村镇银行平均亏损达424.67万元。

根据企业预警通数据，截至目前，仅357家村镇银行披露了2021年度财务数据，虽然其中有352家实现盈利，但盈利超过1亿元的村镇银行仅有4家。

夏蜀指出，服务“三农”和小微企业本是村镇银行的基本定位，但从实际情况来看，恰恰是业务脱农脱小、信贷投向城市金融领域的村镇银行，盈利水平较好、业务规模发展较快，形成业务“做大”监管过不去、“做小”市场过不去的尴尬局面，村镇银行普遍产生了在支农支小定位下的“战略迷失”。近年来，全国新设村镇银行不仅处于停滞状态，甚至许多发起行批量出售、转让以及吸收合并村镇银行的股权，不言而喻地折射出这种“战略迷失”。

就农村金融市场而言，大中型银行在网点规模、利率定价、授信额度、金融智能化等方面均全面优于村镇银行，当其进入这片蓝海市场营销农户和小微企业客户时，不仅村镇银行资本实力弱、渠道模式单一、社会认知度低的天生“短板”变得更为突出，业务呈现持续下滑态势，而且村镇银行填补“三农”和小微企业“最后一公里”金融服务的功能也大有被取代之势。

“村镇银行是否有存在的价值？村镇银行该往何处去？如果不从根本上解决其‘战略迷失’困境，村镇银行的生存将面临巨大问题，更遑论高质量发展。” 夏蜀直言。

值得注意的是，村镇银行因规模小而难以吸引到专业化人才，相应的公司治理、股权治理的风险都较大。近年来频繁的股权变更和交易，加大了本就股权关系复杂的村镇银行的公司治理风险。而当这些潜在隐患未除、又遇到实体经济不振时，由于村镇银行服务的群体本身就是风险抵御能力更差的农户和小微企业等群体，因此其爆发风险的概率也进一步上升。

中国人民银行发布的《中国金融稳定报告2021》显示，全国银行业金融机构当中，农合机构和村镇银行风险最高，高风险机构数量分别为271家和122家，数量占全部高风险机构的93%。同时，监管也在加快处置农村中小银行带来的风险。在今年5月20日银保监会通气会上，监管层称从2018年以来，累计处置高风险农村中小银行627家，处置不良贷款2.6万亿元，金额超过前十年的总和。除此之外，监管层又再次提及“鼓励优质银行、保险公司和其他适格机构参与并购重组农村中小银行”，并会落实鼓励中小银行兼并重组支持政策。

近日，宁夏银保监局批复同意宁夏平罗农商行吸收合并平罗沙湖村镇银行。批复要求，宁夏平罗农商行应严格按照有关法律法规要求办理吸收合并筹建事项，并督促平罗沙湖村镇银行完成解散相关事宜。公开资料显示，平罗沙湖村镇银行的主发起行、大股东为宁夏黄河农商行。而宁夏黄河农商行同时也是此次吸收方平罗农商行的第一大股东，持股比例45.3%。

一个值得关注的数据是，截止到2021年年底，全国农村商业银行1596家，农村信用社577家，这两者合计2000多家，已经超过村镇银行了。“而且服务对象和定位几乎一模一样，但农信社历史更悠久、根基更深。所有这一切，确实指向村镇银行存在的必要性。”刘晓春说。

毫无疑问，在存款“爆雷”事件最终尘埃落定后，村镇银行整体的命运走向也将越来越清晰。■