达巍：特朗普执政下的中美关系与全球秩序的不确定未来
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清华大学教授达巍表示，特朗普政府对华政策的变动幅度将会更大，未来不确定性更高，冷战后人们熟悉的国际制度体系正在面临进一步的削弱。

杜若萱

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2025年初，特朗普再度就任美国总统，新一届政府在对外政策上的走向迅速引发国际社会的高度关注。上任首日，特朗普签署《美国优先贸易政策备忘录》，要求对现有经贸体系进行全面审查，并重点聚焦于贸易失衡、不公平竞争、出口管制及汇率与税收政策等问题。同日，美国政府暂停部分对外援助，释放出调整对外战略重心的信号，引发各界对其全球政策方向可能发生变化的讨论。2月下旬，特朗普与乌克兰总统泽连斯基的白宫会谈因立场分歧未能达成共识，进一步暴露出新政府在外交政策上的不确定性。随后，美国在4月初宣布对主要贸易伙伴加征关税，其中对中国商品的税率升至34%，令外界更加关注其第二任期内是否会强化对抗式政策倾向。

在此背景下，全球多边机制面临新的挑战，中美关系的走向仍充满变数。中美双边投资持续低迷，科技与人才交流日益受到安全因素影响，地区局势也面临更高的敏感度。在全球格局呈现出多极化趋势的同时，中国的外交策略如何保持稳定与弹性，成为外界关注的重点之一。

记者采访清华大学战略与安全研究中心主任、国际关系学系教授达巍，围绕中美战略互动、全球多边秩序调整、科技合作环境变化等话题展开深入讨论，探讨中国在复杂国际格局中的政策思路与战略考量。

问：您提到拜登政府加强竞争加管理，而特朗普更侧重交易或对抗，在这样一种多极化的国际局势下，这种对华政策的改变是否会影响未来中美的双边博弈？

达巍：肯定会有影响。关于特朗普政府在第二任期的对华政策会如何演变，战略界和学术界目前大致有两种看法：一种认为大概率将延续他第一任期的政策路线，另一种则强调可能会出现较大的变化。

如何看待这个问题？我觉得可以从不同层面理解。如果从“外太空”的视角来看一个国家的外交政策，国际关系中的大多数事情其实没有那么多本质性的变化，所谓“太阳底下无新事”；但如果从地面，从我们日常生活和每天的新闻观察出发，会发现一个国家的外交政策经常呈现出差异化。比如说，不同的总统会有不同的政策，即使是同一位总统，在同一任期内也可能出现较大的政策调整。

就特朗普而言，我认为他重新执政后，美国的外交政策可能会发生比较明显的变化。虽然并不是完全脱离以往的延续，但这种变化的幅度，已经不能简单类比于历届美国政府更替之后的常规政策调整，而是更大一些。

拜登政府的对华政策可以概括为“竞争加管理”——既要展开所谓的战略竞争，又要防止竞争失控，努力加强管控。而特朗普的政策风格，我称之为“交易或对抗”：要么达成交易，要么走向对抗。这是两者之间的根本差异。

从这个角度看，特朗普政府对华政策的变动幅度将会更大。拜登政府的政策摆动范围大致固定，而特朗普可能向更加积极的方向发展，也可能比拜登政府更消极，两种可能性都存在。他的政策空间和变动潜能相对更大，这也为未来四年的中美关系带来了许多不确定性。再加上特朗普本人的决策风格本就难以预测，因此不确定性可能会更高。就目前来看，中美关系的状态还不算特别糟糕，但也没有明显改善。

我们还需要继续观察：特朗普政府内部本身就存在多种声音，接下来要看它会朝着我们刚才所说的那个较大幅度的哪一端倾斜。在这个过程中，中国如何去影响美方政策、国际环境又将如何塑造美方政策方向，这些都是值得密切关注的问题。总的来说，我认为未来几年，中美关系的波动幅度可能会比较大。

问：：您之前在文章中提到，特朗普的政策不仅影响中美关系，也对WTO、联合国组织这样的一些多边机制造成挑战，所以在这种趋势下，您觉得这些机构的功能会被进一步削弱吗？

达巍：我认为这是一个大趋势，只不过目前尚无法判断这些机构会被削弱到什么程度。在特朗普第一任期，我们已经看到大量“退群”的政策举动。如果追溯得更远，从小布什政府（2001年—2009年初）开始，这种退出国际协议或组织的倾向就在逐步显现。因此，这实际上是美国共和党近年来较为一以贯之的做法。而这种趋势背后，反映的是美国社会内部的情绪变化——至少有一半民众，甚至我认为现在已成为主流，对二战后由美国主导建立的国际制度感到疲倦乃至厌倦。

美国的霸权形式其实很有意思。学术界通常称之为“制度霸权”，也就是说，它并不仅仅依赖军事力量或经济实力来维系全球影响力，而是通过构建并维护一整套国际制度体系来实现霸权。然而，维持这套制度是有成本的，比如发动战争、开放国内市场，让其他国家对其产生依赖。在过去十年，美国民众对这种制度维系成本的容忍度明显下降，厌倦情绪日益加重。

在这样的背景下，无论共和党还是民主党，都在从传统的全球主义政策逐步转向更具民族主义色彩的方向。只是，特朗普政府在这方面表现得更加突出。由此带来的直接后果，便是对原有国际制度的进一步削弱。

这套制度的核心是联合国体系，但也包括我们熟悉的其他多边机构，例如WTO。在特朗普第一任期内，美国政府事实上已将WTO边缘化；与此同时，他也推动退出世卫组织（WHO）、联合国人权理事会、教科文组织等。未来还可能出现更多类似举动。例如，2026年美国与俄罗斯之间的《新削减战略武器条约》（START）即将到期，美国是否会退出、或选择不再续约，也存在很大不确定性。因此，从整体来看，我们在冷战结束后、特别是上世纪90年代以来所熟悉的这套国际制度体系，确实正在面临进一步的削弱。

问：中国在应对国际变局时，应该在这种情况下加强跟欧洲、东盟、日韩这些国家的合作，面对特朗普可能重塑全球经贸体系这样的一种可能性，您觉得中国的外交重点是否需要调整？

达巍：我认为，中国的外交重点应始终以自身利益为出发点。中国的外交政策是以本国核心利益为中心，而不是围绕美国或任何其他国家进行调整。

从这个意义上讲，目前并不构成需要对外交重心进行重大调整的理由。中国始终是当前国际体系中的一个稳定力量。因此，即便美国发生变化，我们确实需要做出一定程度的应对和调整，但这并不意味着政策方向上的根本性转变。我们的政策调整依据并非他国外交的变化，而是基于中国自身利益的变化。比如说，中国始终坚定支持国际多边主义。在二战后建立的这套国际制度中，中国不仅是坚定的支持者，也是实实在在的受益者。因此，如果我们认定这些机制对我们至关重要，就应继续坚持既有政策，继续支持多边制度的建设与发展。

此外，中国作为全球经济合作和自由贸易的重要受益方，也会继续推动自由贸易体系的发展。我认为这一系列政策的延续性不会因为美国“退群”或做出某些调整而受到根本影响。那么面对这种局面，中国应当如何应对？我认为，最关键的原则是——做我们认为正确的事。也就是说，我们不应根据美国的动向来调整自身立场，而应基于我们自身的需求与判断去决定应当做什么、不做什么。外交政策的制定应以中国需要什么、希望实现什么为出发点，而不是机械地对他国行为作出对等回应。在当前背景下，如果中国继续坚持现有政策、继续发挥自身稳定性，那我们在全球范围内对于多边制度的支持与倡导就会更加凸显。与此同时，中国与欧洲、东北亚、东南亚等地区国家的关系也可能拥有更大的发展空间。这是顺势而为的结果。美国选择后撤，并不意味着中国一定要去“填补真空”。中国可以坚持既有立场和政策不变。但由于一个主要行为体的退出，中国的角色和政策自然会显得更为突出。因此，中国是否需要调整外交重点，关键还要从这个逻辑出发来看待——不是被动应变，而是根据自身利益主动作为。

问：美国在乌克兰问题上的政策受到广泛关注。在当前国际局势下，您认为美国的全球战略重心是否会有所调整？这种变化可能会如何影响美欧、美俄以及中欧关系？在这样的背景下，中国未来在外交上可能会有哪些应对策略？

达巍：实际上，美国将其战略重心和关注焦点放在中国身上，并不是近期才发生的事情。至少从奥巴马政府提出“重返亚太”“战略转向亚太”开始，这一趋势已经持续了十余年，具有一定的延续性。期间虽然国际局势经历了诸多变化，例如乌克兰冲突，但这些并未改变美国对中国的战略关注。我不认为在过去三年里，由于俄乌战争的爆发，美国对中国的重视有所下降。事实并非如此。

美国人常说，“我可以一边走路，一边嚼口香糖”，意思是大国具备同时处理多个重大议题的能力。俄乌打仗，并不意味着美国就无法处理与中国相关的问题，也不意味着它会暂停对中国的战略应对。在我看来，它是同时在处理这些问题的。

如果俄乌冲突最终走向停火、停战与和平，那当然是积极的进展。对于乌克兰和俄罗斯而言，这两国都是在战争中受损极为严重的国家，和平的实现对双方都是好事。更重要的是，战争的结束将为中欧关系创造更多空间。在战争进行期间，欧洲内部对中国的看法中存在诸多不满乃至怨言。尽管中国方面未必认同这些观点，但它们确实存在于欧洲的政治与舆论体系中。因此，战争的结束，有助于消除一些阻碍，为中欧关系的修复和发展提供可能。

另外我觉得战争的结束，美俄关系会有一定程度的调整，美欧关系也会有一定的调整，简单说美俄关系可能会略有改善。另外，美欧的矛盾可能会有一定的增加，我想这一切的变化都会使得这个世界更加走向多极化的方向，这是大势所趋。中国多少年来总在讲“多极化”，现在我觉得可能前所未有的接近多极化，多极化不仅仅是中、美、俄、欧，可能还有其他国家。“多极化”不仅仅是力量的均衡，力量均衡是它的一部分，还有它不再是“阵营化”的。我觉得每个国家都有自己的利益，都有自己价值观，刚才我们说的这些力量中心在某个问题上他们可能有一致的地方，在另外一个问题上可能有分歧的地方。所谓两极化，是指在国际体系中，一个阵营内的国家在绝大多数问题上——比如90%的议题上——立场高度一致，而另一个阵营则在同样比例的议题上持相反意见。这种格局意味着高度的对立和阵营化。而当前的国际局势显然已经发生了变化。我们看到的是一种更加多极、更加分散的格局，国家之间的立场关系变得复杂而多元。你可能在某个问题上与我观点一致，但在另一个议题上却与第三方立场相近。这种情况越来越常见，也更加符合现实。我认为，这种多极、非对称的格局，是一种积极的发展方向。

问：特朗普在上台之后迅速推出了《美国优先贸易政策备忘录》，这其中可能会涉及废除《中美双边税收协定》，这个可能会对两国跨境投资带来非常大的冲击，或者说引发全球的资本震荡，你如何去解读这一系列的政策？

达巍：但从一个研究政治的角度来看，我的观察是——中美之间的双向投资在过去八年中已大幅减少。不仅是中国方面，美国国内也是如此。无论是政策层面还是企业信心层面，双方对于未来进一步扩大双向投资的预期都相对谨慎。坦率地说，目前无论是美国企业到中国投资，还是中国企业赴美发展，整体的意愿和信心都不高。

在这样的背景下，如果美国进一步出台相关限制措施，进一步收紧跨境投资政策，那么我更担心的是，这会压缩中美改善关系的空间。

目前中美之间如果要在经贸领域推进某种程度的“交易”，很多人认为一个潜在的突破口是投资合作。例如，美国若愿意接受更多中国企业赴美投资，不仅可以带来就业、促进技术转移，也可能为中美关系注入一些建设性的动力，对双方都有好处。

但如果新的政策持续设置壁垒，对投资渠道加以限制，就可能把原本尚存的改善空间一并封堵掉。这是我更为关注的问题。当前中美在双向投资方面的实际水平已经非常有限，而进一步的政策收紧，可能会使原本就不乐观的前景更加严峻。

问：特朗普执政期间在移民、教育与科研领域出台了一系列收紧政策，对在美的华裔学者群体带来了不小的影响。其中不少人已经选择回流亚洲，投身于本地高校和研究机构。作为一位长期从事国际学术交流的学者，您如何看待当前这股跨区域人才流动趋势？这一现象是否可能对中美之间在科技和学术领域的竞争格局带来新的变化？

达巍：科学、技术与研发本质上都依赖于国际合作，而这种合作对于中美两国，乃至相关国家来说，都是一种“双赢”甚至“多赢”的局面。但过去十年间，我们已经看到国际科技合作变得越来越困难，我预计这种趋势在未来仍将延续。这无论对中国还是对美国来说，都是不利的。

中国在科技领域仍处于追赶阶段，因此我们自然希望与发达国家、尤其是西方国家开展更多科技合作。与此同时，美国虽然在创新方面保持领先，但在很大程度上也依赖于大量华人、华裔学者和学生的参与与贡献。脱钩对双方都是损失。但遗憾的是，这已经成为一个无法回避的现实。科学研究日益被“安全化”，过去十年间这一趋势愈发明显。

大量学者回流亚洲，短期来看，似乎也带来一些积极效应。很多人才回到了中国或亚洲其他地区，从某种意义上讲是资源的再分布。但从长期来看，我仍然希望中国与世界主要发达国家、创新强国之间能够保持合作关系。因为长远而言，这不仅对中美双方有利，也符合全球和人类共同发展的利益。

现在的状况是，虽然人才流动回来了，但全球科学研发的整体效率在下降。知识的积累和技术的突破都变得更慢了，整个体系变成了一种“多输”的格局。即使某一方在个别指标上看似“多赢”一些，换个视角看，也许另一方也能找到“优势”，但实质上大家都输了。这种情况短期内恐怕难以改变。我们能做的，是在这个大环境中尽可能把限制的边界画得更清楚。例如，“小院高墙”的思路是否可以更精准地执行：在技术安全方面保持必要控制的同时，是否可以在基础科学领域留出更多空间？我认为这是可以努力的方向，但必须承认，大趋势难以扭转。

注：本文仅代表作者个人观点

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