特朗普关税的“一石四鸟”之计
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陈世渊：特朗普想干什么？特朗普夸张言语、情绪化举止之外，特朗普及其内阁的深层次逻辑是什么？美国关税有四大政策目标。

陈世渊

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美国总统特朗普于4月2日颁布总统令，对进口征收10%无差别额外关税，并对中国、欧洲、日本等国家和地区征收更高额外关税，分别在美国东部时间4月5日和4月9日开始实施。特朗普把4月2日称为“解放日”（“Liberation Day”），“将永远被铭记为美国工业重生的日子，是美国命运被重新夺回的日子，也是开始让美国再次富裕的日子。”从今年初国际地缘政治暗流汹涌、极端凶险，到现在国际金融市场惊涛拍岸，国际经济秩序似乎已危如累卵。特朗普想干什么？本文试图揭开特朗普夸张言语、情绪化举止的外相，剖析特朗普及其内阁的深层次逻辑，总结美国关税的四大政策目标，预判未来发展。

Déjà Vu：似曾相识的“关税人”

特朗普对于关税的偏好，具有很强的个人色彩，但并非偶然。特朗普自称是“关税人”（“Tariff Man”）。历史上，美国第25任总统威廉•麦金利（任期为1897年–1901年）亦自称为“关税人”，其倡导的1890年美国关税法案（通常称麦金利关税）将美国关税平均税率从38%大幅提高至50%，以保护美国产业。特朗普在第二任总统就职演讲中特意致敬麦金利总统，称将恢复麦金利山的名字，“麦金利总统通过关税和人才使我们的国家变得非常富有。”

在美国历史上的很长时期，关税曾经长期扮演关键角色，既是联邦政府收入的主要来源，也是美国重要的贸易政策工具。特朗普进一步扩大了关税的作用，希望通过大幅增加美国关税实现四大政策目标，即平衡对外贸易、增加联邦财政收入、重塑美国制造业以及增强美国地缘政治优势。这显然和美国关税和贸易保护主义的历史根源是一脉相承的。

政策目标一：平衡美国对外贸易

美国的贸易赤字问题无疑是特朗普大幅加征关税的动因和借口。此次总统令《通过互惠关税调节进口，以纠正导致美国商品贸易赤字大且持续的贸易行为》(“Regulating Imports with a Reciprocal Tariff to Rectify Trade Practices that Contribute to Large and Persistent Annual United States Goods Trade Deficits”，下文简称“总统令”)，顾名思义，就是通过加征关税平衡美国对外贸易。总统令认为，一系列外部因素（包括贸易缺乏互惠性、关税不平等、非关税壁垒、他国内部政策等）造成美国长期大规模贸易逆差，这对美国国家安全和经济构成异常严重威胁，并因此宣布针对这一威胁的国家紧急状态。

根据美国《大西洋月刊》的网站报道，特朗普多年来一直认为贸易赤字是可怕的。特朗普声称，美国出现贸易赤字的原因是美国正在被其他国家“剥削”。此次总统令称，长期大规模贸易逆差导致美国制造业空心化，抑制美国先进制造能力，削弱了关键供应链，并使美国国防工业基础依赖于外国敌人。

特朗普的观点和历史上一度非常流行的重商主义有诸多吻合之处。重商主义盛行于16至18世纪西欧，认为贸易赤字导致国家财富流出，在国际贸易中处于不利地位。某种意义上，我们可以说美国出现了重商主义的复古回潮。

从贸易数据看，美国持续扩大的贸易赤字确实是美国经济的一个隐患。2024年美国贸易赤字达9184亿美元，占GDP的3.2%；其中，商品贸易赤字更是高达1.2万亿美元。不过，美国贸易赤字问题除了需要和贸易伙伴协商处理，更需要从美国自身经济结构和美元储备地位上找问题。美国一方面想维持美元国际储备地位，一方面要平衡贸易赤字，就会堕入“特里芬难题”：如果平衡对外贸易，也就意味着没有美元通过贸易赤字的形式流出，各国央行无法获得充足的美元储备，这会动摇美元储备地位。另外，美国政府是否愿意放弃巨大的铸币税利益，也是个问题。从国际经济合作角度看，如美国政客愿意放弃根深蒂固的霸权思想，与各国一道推动国际货币体系多元化发展，从而降低各国对美元储备的依赖，则是化解美元“特里芬难题”的根本之道。

值得注意的是，此次美国政府声称的对等关税（“reciprocal tariff”），并非市场先前预计的对标各国实际关税税率，而是通过一种缺乏经济理论支撑的公式，按照对美贸易顺差占对美出口比例的一半加征征税；对于与美国贸易没有顺差的国家和地区，则统一按照10%加征无差别关税。

按照这个公式，中国被加征34%关税，欧盟被加征20%，日本被加征24%，印度被加征26%，越南被加征46%。亚洲国家对美贸易顺差较大，属于“重灾区”。特别是中国，叠加今年2月和3月两次各10%的加征关税，今年迄今为止美国对华加征关税已达54%；再叠加特朗普1.0和拜登政府期间的加征关税，美国对华关税保守估计已达65%左右。这种大幅度加征关税，实施后将重创国际贸易，无异于杀鸡取卵。

政策目标二：增加美国联邦财政收入

关税在美国建国后的一段很长时期内，是美国联邦政府主要的收入来源。美国1776年独立伊始，联邦政府并无直接征税权，只能向各州“请求”资金。1789年，美国通过《关税法案》，开始征收进口商品关税。此后100多年，关税成为美国联邦政府主要收入来源，占联邦财政收入比例甚至一度超过95%。1913年，美国联邦政府开始征收收入税，此后关税收入重要性逐渐下降。根据美国国会研究处数据，在过去70年，关税在美国联邦财政收入的占比没有大幅超过2%，在2024财年占比仅为1.57%。

从税率看，18-19世纪期间美国关税税率长期高达20%-60%。1934年后美国推行互惠贸易政策，特别是在二战后，随着全球经济一体化不断推进，世界各国不断降低互相之间的关税和贸易壁垒，美国关税也大幅度下降，到2024年美国平均关税税率仅为2.5%。

2025年特朗普就任总统以来，对各国进口商品多次征收额外关税。美国智库Tax Foundation的最新分析表明，如果目前加征关税全部实施，美国有效关税税率将上升到16.5%，为1937年以来的最高值；而国际评级机构惠誉的估算则是美国有效关税税率将高达22%，为1910年以来的最高值。

从联邦收入看，Tax Foundation预计关税在2025年将给美国联邦财政增加2584亿美元收入（2024年关税收入仅为770亿美元），约为美国GDP的0.85%。Tax Foundation也指出，美国加征关税叠加其他国家报复措施的综合影响，将导致美国GDP下降0.8%，和新增关税收入大致相当。这些关税税负最终由谁承担是个关注焦点，目前尚未形成共识，一些美国学术研究发现商品关税大部分由美国生产商和销售商承担，而特朗普政府则认为大部分由其他国家承担。综合起来，美国关税对美国社会总福利具有较大负面影响，可谓得不偿失。从美国党派政治看，当前美国政坛已经在讨论新增关税收入将有助于共和党在国会通过富人减税法案，这可能会进一步加剧美国国内日益严重的贫富分化和两党对立问题。

政策目标三：重塑美国制造业

特朗普在总统令中称，“一个不生产制造产品的国家无法维持其国家安全所需的工业基础”。总统令援引2023年联合国数据，称美国制造业产出占全球制造业产出的比例已经从2001年的28.4%峰值，下降到2023年的17.4%。总统令称，从1997年到2024年，美国失去了约500万个制造业工作。在美国某些地区，制造业下降还导致家庭和社会问题上升，对美国经济造成了深远的负面影响。总统令声称，对外国生产的依赖削弱了美国的经济安全，使美国的供应链易受地缘政治干扰和供应冲击的影响。

总统令用大幅篇章论述制造业重要性及其遭受的“不公平待遇”。在非关税壁垒方面，总统令还指责他国通过国内经济政策、货币政策和增值税等措施，抑制国内消费、增加出口。

总统令称美国制造业是美国创新的主要引擎。总统令特别要求美国保持在先进工业领域（汽车、造船、制药等）强大而有韧性的国内制造能力，扩大国防工业部门制造能力（生物制造、电池和微电子等），并拥有一个庞大的国防工业上游制造和商品生产生态系统。

特朗普政府称，关税旨在解决全球贸易的不公，扭转数十年来全球化对美国工业基础造成的破坏，促使制造业回流美国，并推动美国经济增长。总统令指，如果美国的制造能力和产量继续恶化，可能会进一步提高关税。

总的来看，总统令贯彻了特朗普政府重塑美国制造业这个核心目标。特朗普在2018年曾称，“没有钢铁无法成为一个国家”（“If you don’t have steel, you don’t have a country”）。特朗普内阁经济顾问委员会主席米兰（Stephen Miran）在2024年11月特朗普总统竞选胜选后，撰写了一份广受关注的《重构全球贸易体系的用户指南》（“A User’s Guide to Restructuring the Global Trading System”）研究报告，建议特朗普政府专注美国再工业化、制造业复兴和提升国际竞争力。米兰认为，美国关税和货币政策都应该着眼于提高美国制造业的竞争力，从而将工业产能和就业机会从其他国家转移到美国国内。

不过，美国重塑制造业面临诸多较大挑战，包括人力成本高、缺乏技术工人、供应链不完备、环境保护、法律合规等问题。此外，特朗普政府政策的高度不确定性，也会影响外国对美国直接投资意愿。美国圣路易斯华盛顿大学教授帕诺斯•库维利斯（Panos Kouvelis）的一个研究发现，Trump1.0关税对美国制造业回流并没有显著影响。美国全国制造商协会（National Association of Manufacturers）主席杰伊•蒂蒙斯（Jay Timmons）表示，关税增加美国制造业成本，“威胁到投资、就业、供应链，从而影响美国在国际竞争中的能力。”不过，部分专家表示，关税导致钢铁生产等行业显著回流，包括汽车、半导体和制药行业等一些行业也可能出现回流。

政策目标四：增强美国地缘政治优势

特朗普政府把关税作为胁迫他国在国际地缘政治中站队的工具。总统令称，“如果任何贸易伙伴采取重大措施来纠正非互惠贸易安排，并在经济和国家安全事务上与美国达成足够一致”，美国将减少或限制征收额外关税。美国财政部长斯科特•贝森特（Scott Bessent）4月6日表示，关税为特朗普“创造了最大的杠杆，超过50个国家已就降低非关税贸易壁垒、降低关税和停止货币操纵向美国提出了谈判请求”。

全球外汇交易经纪公司LegacyFX的合规官和经济学家阿基齐迪斯在一份报告中指出，美国可能利用这些政策迫使国际关系重新洗牌：迫使盟友选择立场（与美国结盟或面临关税），并推动对手在压力下进行谈判。阿基齐迪斯预计未来可能会看到短期双边协议的出现，例如美国向某些国家提供关税豁免，以换取在安全或其他问题上的战略站队。这标志着美国回归一种更加重商主义或交易的体系，将经济政策与更广泛的地缘政治目标联系起来。

特朗普的极限施压政策，预计将对众多中小经济体形成较大冲击。不过，笔者认为，美国的关税牌还是受到较大制衡，对于中国和欧洲很难凑效。这既因为双方立场差距甚远，根本利益不一致，也因为中国强劲的经济、产业和科技实力。如今中国不仅是世界工厂，也是很多国家的最大市场，与世界大部分经济体经贸往来非常频密，国家综合实力和国际影响都今非昔比。澳大利亚知名智库Lowy Institute统计，全世界约70%的经济体与中国的贸易量超过与美国的贸易量，超过一半的经济体目前与中国的贸易量是与美国的两倍。另外，阿基齐迪斯也指出，各国对美国领导力的信任已经减弱，美国盟友和对手都将寻求更大的自主性或重新选择站队。

结语：特朗普第一支箭射得并不顺利

综合起来，特朗普希望通过加征关税实现“一石四鸟”：平衡对外贸易为动因，同时增加美国联邦财政收入，并以关税为杠杆，增强美国地缘政治优势，最终实现重塑美国制造业这个核心目标。

从国际社会和全球金融市场反应看，特朗普这一箭射得并不顺利。WTO警告美国关税可能升级为全面贸易战，导致其他国家的报复性行动，进一步损害全球贸易。WTO将今年全球商品贸易增速预测从3%下调到2%。IMF称美国关税“显然在增长乏力的时刻代表了全球前景的重大风险”，正在评估其影响。

面对来自国内外甚至是共和党内部的巨大压力，特朗普本人则在其社交媒体Truth Social发文呼吁支持者坚持到底（“hang tough”），称加征关税是经济革命（“economic revolution”）。笔者认为不可低估特朗普发动关税战和重塑美国制造业的决心。关税战已步入下一阶段，各方持续博弈，贸易谈判和反制措施交织并行，这个过程可能会比市场期望来得更加漫长和艰难。未来发展趋势难以预测，局势朝收敛方向或恶化方向衍变都有相当高的概率，全球金融市场将进入一段持续高波动期。

进一步往深处想，特朗普1.0和特朗普2.0的最大区别，笔者认为是经过八年，特朗普已不再是一个草根领袖、美国政坛局外人，他不再满足于“进白宫”，而是放眼“总统山”，试图比肩美国历史最伟大的总统。这一转变对美国政府政策影响深远，未来几年将持续撞击全球经济秩序、国际金融市场和国际地缘政治，而关税正是特朗普2.0射出的第一支箭。

注：本文仅代表作者个人观点

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