中国财政政策的六大转变
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沈建光：呼之欲出的财政刺激政策，将与已经放松的货币政策协同发力刺激总需求，有效缓解经济下行压力、为今年第四季度和明年经济复苏打下基础。

沈建光

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中国最新财政数据显示了今年1-9月广义财政收支均下降，财政政策呈现顺周期特征，在经济下行时的逆周期力度不足。不过，随着9月底中央政治局会议作出部署，一揽子增量政策密集出台，10月12日，财政部部长蓝佛安在新闻发布会上释放了财政政策重大转变的信号。近日，财政部副部长廖岷在华盛顿参加世行会议时也表示，此次中国政府出台的经济刺激政策“规模相当大”（be of quite large scale），主要目的是提振内需，实现年度经济增长目标。

笔者认为，一系列迹象表明，中国宏观政策取向正在发生深刻的变化，呼之欲出的财政刺激政策体现了六大转变，今后如果投向六大领域，将与已经放松的货币政策协同发力刺激总需求，有效缓解经济下行压力、为今年第四季度和明年经济复苏打下基础。

财政收入下降加剧经济运行困难

1-9月，一般公共预算收入同比下降2.2%，其中税收收入同比下降5.3%；同期，政府性基金预算收入同比下降20. 2%。加总来看， 1-9月，广义财政收入同比下降5.6%，明显低于年初预算，反映出今年以来经济下行的巨大压力：

第一，个人所得税下降反映居民收入恢复乏力。 1-9月，个人所得税收入10758亿元，同比下降4. 9%；除3月外，各个月份当月同比均为负增长。个人所得税下降的背后，尽管有去年年中个税专项附加扣除标准提高的影响，但中高收入群体收入恢复乏力或许才是根本原因。

尽管国家统计局数据显示前三季度，全国居民人均可支配收入同比增长5.2%，但相比疫情前8-9%的水平有较大差距，尤其是财产性净收入同比仅为1.2%，是收入增速放缓的重要拖累。受此影响，同期全国居民人均消费支出同比降至5. 6%，社会消费品零售总额同比更是只有3.3%。前三季度，最终消费支出对GDP同比的贡献率仅为49.9%，处于近十年同期次低水平（除去疫情爆发的2020年）。

第二，企业所得税下降反映企业盈利下滑。1-9月，作为第二大税种的企业所得税收入32263亿元，为近四年来同期新低，同比下降4.3%。同期规模以上工业企业利润总额同比下降3. 5%，9月当月同比降幅更高达27.1%。由于有效需求不足、工业品价格下行，企业盈利空间明显压缩。1-9月，工业企业营业收入利润率仅为5. 27%，创近二十多年来同期新低。此外，产销率偏低、存货周转慢、应收账款高等问题也较为突出。

值得警惕的是，价格持续下行对企业利润带来明显冲击。截止三季度，GDP平减指数已经连续6个季度负增长，这也是上世纪90年代末以来持续最久的价格下行，这也对企业收入和盈利造成较大压力。

第三，卖地收入大幅下降，地方财政困难。伴随房地产市场深度调整，前三季度全国政府性基金收入同比下降20.2%，其中，地方政府土地出让收入同比下滑24.6%，大幅低于年初预算（同比增长0.1%）。假定全年政府性基金收入同比下降20%，将比年初预算少收近1.5万亿元。

税收收入下降、卖地收入萎缩叠加严控新增债务背景下，地方政府不得不增加非税收入以缓解财政压力（90%左右的非税收入划归地方）。前三季度非税收入同比增长13. 5%，与税收收入（-5.3%）明显分化，占一般公共预算收入比重达19.2%，创历史同期新高。鉴于非税收入中包含行政收费、罚没收入等，其快速增长也引发了社会各界对营商环境、企业信心的担忧。

财政政策的六大转变

由于三季度经济下行压力加大， 9月底中央政治局会议罕见讨论经济形势并作出部署，货币、财政、地产等一揽子增量政策密集出台。10月12日，财政部举办“加大财政政策逆周期调节力度”新闻发布会，结合后续一系列财政官员表态，笔者认为，财政政策表现出六大转变：

一是不再强调没有举债空间和赤字率上限。由于调整财政预算需要通过全国人大审批，所以此次发布会并未提及增量财政政策的具体规模。不过，财政部部长蓝佛安明确表示，“中央财政还有较大举债空间和赤字提升空间”、“保持必要的财政支出强度，确保重点支出应支尽支，发挥好财政逆周期调节作用”。笔者预计， 11月4-8日的人大常委会可能会大幅增加特别国债发行、提高赤字率，未来三年总财政额外刺激力度将接近10万亿。

二是不再强调地方政府债务的自行化解，即“地方债务谁家的孩子谁抱走”。今年以来，财政部已经安排了1. 2万亿元债务限额支持地方化解存量隐性债务和消化政府拖欠企业账款，后续“拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务”，并强调“这项即将实施的政策，是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施”。

三是地方专项债不仅能够投向基础设施项目，也可以用于存量商品房和土地收储。在前期支持地方政府“保交楼”专项借款的基础上，财政部表示“允许专项债券用于土地储备”、“用好专项债券来收购存量商品房用作各地的保障性住房”，旨在推动房地产止跌企稳。

四是不再强调财政过紧日子，四季度可用的财政资金十分充足。1-9月广义财政支出是下降的，一定程度体现了过紧日子的思维。但根据财政部数据，截至10月20日，待发额度加上已发未用资金，年内各地共有2万亿元专项债券资金可安排使用。叠加今年1万亿用于项目建设与“两新”的超长期特别国债还在陆续下达使用，四季度可用的财政资金非常充足，支出有望大幅增加。

五是加强财政资金与货币政策协同配合。财政部表示将“发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本”。这有助于发挥财政资金撬动贷款投放的杠杆效应，缓解当前净息差收窄和不良贷款上升对国有大型银行加大信贷支持的制约。此外，前期中国人民银行、财政部建立了联合工作组，并召开工作组首次正式会议，就央行公开市场操作中逐步增加国债买卖进行协调。

六是严格规范非税收入的征缴。10月25日，财政部在答记者问中指出“财政部高度重视非税收入变化情况，强调严禁征收过头税费，坚决杜绝乱收费、乱罚款、乱摊派”、“下一步将密切跟踪非税收入变化情况，持续规范非税收入管理，依法依规组织非税收入，确保非税收入应收尽收、不得乱收，坚决不收过头税费，切实减轻经营主体负担”。

今后财政政策发力的六大方向

上世纪90年代的日本经历房地产泡沫破裂，经济陷入长期低迷。期间日本财政政策出拳太轻，重投资轻消费等问题，导致经济陷入长期低迷。

基于日本的经验教训，笔者认为，上述中国财政政策的六大转变，将与已经明显发力的货币政策以及结构性改革对民营企业的扶持措施一起，构成中国宏观政策的“三支箭”，帮助中国避免日本陷入“失落的三十年”的前车之鉴。具体来看，后续财政政策发力可以聚焦六大方面：

首先，针对低收入群体大规模增加财政补贴。国庆节前，国家已向困难群众发放一次性生活补助，下一步还将针对学生群体加大奖优助困力度。笔者以为，中央财政可以考虑针对更大范围的低收入群体发放现金补贴和消费券，提升消费能力。例如，以农村老人为主的大量城乡居民（占领取养老金人数的一半以上）月均养老金只有225元，可以每人每月增加100元；目前博士研究生的国家助学金标准为不低于每月1250元，与工作付出和生活成本并不匹配，可以考虑大幅提升。

其次，应该给基层公务员适当调薪，促进收入增长。目前中国的公务员有超过700万人，是支撑消费的中坚力量。公务员的薪酬水平也是社会薪酬水平之锚；公务员薪水增加将有助于进一步稳定社会对收入的预期，提振消费和内需。

第三，消费品以旧换新政策已经取得了明显的效果，可以考虑进一步扩大规模。在更多财政补贴的支持下，可以把消费品以旧换新的范围从家电、家居、汽车、电动自行车扩展到手机等高附加值、更新快的品类，尤其是高端化、智能化、绿色化产品。同时。可以通过发放消费券的方式促进服务消费，比如9月上海面向餐饮、住宿、电影、体育领域发放服务消费券。

第四，在一些关键的民生领域，适当增加投资保障民生也不应被忽视。例如，人口老龄化背景下，改造老旧小区、为具备条件的房屋加装电梯可以作为财政发力支持民生保障的一个方向。

第五，一次性解决地方政府对企业的拖欠债问题。部分新增财政赤字应该帮助地方政府减少债务，偿还欠款。当下经济困难的一个重要原因在于大量企业承接政府工程之后，因为地方财政困难无法获得回款，企业经营因此面临困境。中央财政资金下达地方之后，应该优先解决地方政府对企业拖欠债问题。

第六，运用财政资金组建中国股市平准基金和房地产收储基金。股市平准基金可以通过对蓝筹龙头股以及ETF的逢低吸纳，为市场注入信心，起到维护市场稳定的作用。此外，房地产收储基金可以地方政府和地产公司愿意接受的方式较大规模回收存量房和土地，这有利于打通当前收储堵点、增加地方政府收入，改善市场供求关系。

注：本文仅代表作者个人观点

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