程实、徐婕：在全球经济复杂的“热启动”背景下，政策与实践的紧密结合，将助力中国经济实现新突破，展现强劲发展活力与无限潜力。
发布日期：2024-11-22 07:25
王英良
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8月27日是中美此前协议中商定就《中美科技合作协议》展开续签谈判的截止期，但新闻中并没有出现中美两国任何一方对续签的推动措施甚至是表态性新闻，这表明中美在这一截止期无法达成协议或者说还有诸多的矛盾尚未解决，还没有到定性各自意愿的阶段。
中美科技合作协议（U.S.-China Science and Technology Agreement，STA）在中美关系中具有十足的分量。协议在1979年1月31日由时任美国总统吉米•卡特与时任中国副总理邓小平签署，根据协定，两国将在农业、能源、太空、卫生、环境、地球科学与工程以及教育和学术交流等领域开展合作，一般为五年一续签。经过长期的冲突，双方约定2024年是一个关键节点，今年3月美国国务院释放消息称双方已经在对接谈判，然而这个节点最终不了了之。
回顾历史，协议签署动力源于中美两国对接构建积极的政治互信，以及对共同遏制苏联霸权的战略需要。当然，这一科技合作起初具有浓厚的美国对中国技术、资金和人才援助的性质。这项双边协定为中国在能源、农业、民用工业技术和灾害管理等领域提供了积极支持。STA长期以来一直是中美关系的象征，也是中国系列突破性科研成果背后的支撑性力量（如第一台正负电子对撞机的诞生）。作为1979年美国正式承认中华人民共和国后签署的首批双边协议之一，协议在民生领域做出了巨大的贡献，比如流感监测、污染控制以及通过提高孕妇叶酸摄入量减少出生缺陷等领域开展了宝贵的研究合作。曾担任美国前国务卿约翰•克里的科技顾问的图雷基安称，该协议提供了一个中美关系稳定的“保护伞”。整体看，STA为中国军工、教育、卫生、环境、工程等做出了重要的贡献，而中国领导人也在诸多场合对这一协议展开过积极的评价。
基于科技在国家竞争中的重要性，随着中美转向竞争，美国政府也日益注意到协议对可能削弱美国技术与竞争优势的潜在威胁。当前，美国国内已经积累了相当一批反对协议的政治力量，比如，在2023年6月美国众议院中国问题特别委员会主席迈克•加拉格尔（Mike Gallagher）联合其他九名共和党代表在致国务卿布林肯的信中就敦促，STA应予废除，信中表示，“中华人民共和国利用学术研究人员、工业间谍活动、强制技术转让和其他策略来获得关键技术的优势，从而推动解放军的现代化”，“让《协定》到期是美国防止自我毁灭的重要一步”。印太事务协调员库尔特•坎贝尔（Kurt Campbell）在哈德逊研究所论坛上表示：“技术将成为未来一段时期全球竞争的前沿舞台，就像核导弹是冷战的决定性特征一样，美国不会让出制高点。”这种由美国高级别官员提出的类安全化的阐述，在现实中成为中美协议续签的挑战。
经过近半个世纪对接，中美两国综合实力以及依赖关系和国际战略环境已经发生了深刻的变化。从奥巴马时期爆发中国不满于美国政府的监听项目，到美国制裁华为和中兴，美国不满于中国政府在新冠议题上的不配合，美国不乐意看到中国在高超音速武器等对美国形成不对称优势，更不乐于看到中国在军民两用技术和成品上与俄罗斯、朝鲜以及伊朗等存在的经贸联系。目前，拜登政府对是否续签协议不置可否，但没有明确释放拒绝与中国展开对接谈判的信号。从美国一些媒体公开的信息看，中美依然在对接谈判，因为美国政治精英也意识到，中美科技领域“脱钩”对美国自身的全球领导力以及部分领域的合作存在显著的消极影响，而中美目前对接的核心议题正是在如何展开合作的同时，确保各自重要技术的保密。保密被中美关系竞争的现实烘托出了其全新的分量。
美国是一个十分注重技术保密的国家，此前与中国展开的技术援助，很大程度是由于美国对中国在综合实力上存在优势，这种优势助长了美国的国家自信，即在中国处于相对弱势的情况下，美国的技术援助对提升中国综合国力以及发展经济技术、推动中国民生具有重要的作用，同时这种技术援助有助于中国认同美国的领导力，对美国形成一定的依赖。而经过近半个世纪的改革开放，中国在综合国力尤其是经济和军事实力上实现了极大的增长，而且美国最终发现过往将中国纳入自身主导的全球化的路径，提升了中国的财富与势力，实际助长并培育了美国的地缘政治对手，而其中技术是关键。所以，从奥巴马第二任期开始，美国开始从高层反思对华交往路径以及中国对美国技术和国家安全构成的“威胁”。这种猜疑和不信任，在随后的特朗普执政时期彻底爆发，中美关系迅疾转向、退步。
美国之所以成为超级大国，技术在其中具有巨大的分量，但美国政府十分忌惮在各类的国际合作尤其是技术交流中出现泄密。目前，美国视中国为最大的技术情报威胁，这种担忧甚至影响到美国内政以及对华经济合作，比如美国执行的反中国技术间谍行动，已经成为美国议员和国会讨论甚至是立法的热点议题，而美国的情报和反情报活动立法和执法也积极指向中国。在国内，美国专门成立了联合机构和协同网络以预防美国民众向中国等行为体发生技术泄密。比如， 2023年2月中，美商务部与司法部、联邦调查局和国土安全部共同成立了“颠覆性技术打击小组”，协同联邦与州政府的反间谍网络，加强敏感技术的保密。在经济领域，美国对华经济的“安全化”十分明显，中国对美直接投资的严重下降一个重要原因是美国要避免中国通过直接投资这一商业渠道获取任何先进技术的可能，本质上美国不希望中国参与全球化损害美国的技术优势和保密体系。
8月，美国国家反情报和安全中心（NCSC）公布了最新的反间谍战略。该战略指出，中俄是美国最大的情报威胁，如今它们更频繁地合作，并在“灰色地带”进行更具侵略性的行动。8月1日，拜登签署并发布了NCSC的新《国家反间谍战略》（National Counterintelligence Strategy），该战略中称，外国情报威胁的广度、数量、复杂性和影响力都是“前所未有”。“越来越多的行为者正试图窃取国家机密、敏感数据、知识产权、技术和军事能力，并破坏和扰乱美国的外交政策和情报行动。”NCSC在该战略中界定以中俄为首的对手正准备破坏或损害对美国人健康、安全和经济活动至关重要的基础设施，并试图影响美国的政策和舆论，破坏民主制度。在这里，美国对中国的反间谍活动被与保卫美国的“民主政治”和制度相挂钩。
美国是一个奉“现实主义”为圭臬的国家，从现实利益考虑，美国政府并不希望完全断绝与中国的科技交往。因为诸多的科技需要做数据的全球分析，或者中美需要进行技术风险的联合预防，美国并不能以权力、安全或行政命令等对科技合作做完全的排华切割。一方面是中国在教育和科技领域上总额近万亿人民币的投资已经产出了诸多世界一流的科技成果，另外一方面是美国与中国科技无论是研发还是合作依然存在巨大的对接契机。现实中，中美依然在展开医疗、人工智能、气候等领域的合作与对话，因此，尽管这一协议陷入某种不确定，但在细分领域中美依然在实施务实的合作。诚如美国国务院此前表示的，该协定为两国政府间的科技合作提供了一致的标准，如果协定失效，各机构将不得不与中国政府协商各自的安排。
美国对科技合作的风险是有警惕的。有美方发言人称，“我们清醒地认识到（中国）国家科技战略带来的挑战、北京在这一领域的行动以及它们对美国国家安全和知识产权构成的威胁，并致力于保护美国人民的利益”。美国国内的政治制度又限制了国务院行政系统单独与中国展开协议谈判。比如，共和党籍联邦众议员巴尔（Andy Barr）、邓恩（Neal Dunn）和威特曼（Rob Wittman）提出了一项法案，要求与中国达成的任何此类协议都必须通知国会。如果该法案成为法律，美国国务院将需要在规定时间内向国会提供对安全风险、技术转让和美国监督中国承诺能力的评估，否则任何协议都将被撤销。也就是说，国会力量也积极寻求参与中美科技关系的重塑，争夺对应的话语权。
一切其实已经很明了，美国政府并非朝着断绝与中国科技合作的方向对中美科技合作协议进行再设计，而是在尚未设计好如何在面对美国界定中国为“战略竞争对手”的背景下，在中国业已存在充分的工业积累和对美部分技术优势的事实下，对于如何确保美国先进技术的保密与保持对外合作交流之间的平衡，美国政府已经无法进行明确清晰的裁定，而是采取消极和拖延策略，既不放弃对话与对接，也加强在国内和国际层面与盟友对中国合作展开反技术和反工业间谍的措施。
实际看，美国在与中国的交往中存在“收缩”趋势。即经济利益已经下降到次要地位，而保密以及以保密为基础的反技术和商业间谍预防和执法措施被放置在优先位置。大概率预测，在美国政府还没有设计好完全的排挤中国各类行为体的技术和商业保密措施以及制度安排之前，中美之间很难实质性地展开《中美科技合作协议》续约谈判，而在其中务实地选择在必要的领域展开对接，并安排好双边的保密与防范，会成为中美两国科技事务对接的主要工作方式。比如，目前展开的人工智能、生物安全等领域的对话就是一种反馈。在这两个领域，虽然双方均存在优势，但并不排斥合作的刚需，而合作是在一种异常谨慎的环境下展开的。
实际看，与中国的合作正在深刻地改变美国的内政与外交。《中美科技合作协议》续签的踟躇，其实是中美关系徘徊的一种正反馈。在新的竞争环境下，美国政治精英还没有设计好如何与中国相处，但唯一确定的一点是不能与中国完全脱钩，且合作必须设定特定的边界与框架。所以，中国需要明白美国政府迟滞谈判的根本原因在于陷入了因收缩而采取保密与技术合作张力的某种困境，而非其他。此外，美国同时陷入权力制衡与权力集中以应对中国挑战的困境，一系列的因素使中美这一波的协议签署会消耗更多的时间，而以“点”带“面”，从混杂的技术转向纯民用以及商业技术的合作，双方都设置好保密的边界和惩戒措施，同时积极做好国内的规范，犹如特朗普任期内推动的“外资现代化法案”（Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018）那样划好“安全风险预防”的“纲”，再谈合作的“目”，在技术保密的话语下展开商业性合作，不失为中美两国未来的共同选择，也是中美关系趋势所在。
注：本文仅代表作者个人观点
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2024-09-13 15:38
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从保密角度看中美科技合作协议的走势
从保密角度看中美科技合作协议的走势
王英良：中美科技合作协议续签的踟躇是中美关系徘徊的一种正反馈。美国还没有设计好如何与中国相处，但确定的是不能与中国完全脱钩。
王英良
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8月27日是中美此前协议中商定就《中美科技合作协议》展开续签谈判的截止期，但新闻中并没有出现中美两国任何一方对续签的推动措施甚至是表态性新闻，这表明中美在这一截止期无法达成协议或者说还有诸多的矛盾尚未解决，还没有到定性各自意愿的阶段。
中美科技合作协议（U.S.-China Science and Technology Agreement，STA）在中美关系中具有十足的分量。协议在1979年1月31日由时任美国总统吉米•卡特与时任中国副总理邓小平签署，根据协定，两国将在农业、能源、太空、卫生、环境、地球科学与工程以及教育和学术交流等领域开展合作，一般为五年一续签。经过长期的冲突，双方约定2024年是一个关键节点，今年3月美国国务院释放消息称双方已经在对接谈判，然而这个节点最终不了了之。
回顾历史，协议签署动力源于中美两国对接构建积极的政治互信，以及对共同遏制苏联霸权的战略需要。当然，这一科技合作起初具有浓厚的美国对中国技术、资金和人才援助的性质。这项双边协定为中国在能源、农业、民用工业技术和灾害管理等领域提供了积极支持。STA长期以来一直是中美关系的象征，也是中国系列突破性科研成果背后的支撑性力量（如第一台正负电子对撞机的诞生）。作为1979年美国正式承认中华人民共和国后签署的首批双边协议之一，协议在民生领域做出了巨大的贡献，比如流感监测、污染控制以及通过提高孕妇叶酸摄入量减少出生缺陷等领域开展了宝贵的研究合作。曾担任美国前国务卿约翰•克里的科技顾问的图雷基安称，该协议提供了一个中美关系稳定的“保护伞”。整体看，STA为中国军工、教育、卫生、环境、工程等做出了重要的贡献，而中国领导人也在诸多场合对这一协议展开过积极的评价。
基于科技在国家竞争中的重要性，随着中美转向竞争，美国政府也日益注意到协议对可能削弱美国技术与竞争优势的潜在威胁。当前，美国国内已经积累了相当一批反对协议的政治力量，比如，在2023年6月美国众议院中国问题特别委员会主席迈克•加拉格尔（Mike Gallagher）联合其他九名共和党代表在致国务卿布林肯的信中就敦促，STA应予废除，信中表示，“中华人民共和国利用学术研究人员、工业间谍活动、强制技术转让和其他策略来获得关键技术的优势，从而推动解放军的现代化”，“让《协定》到期是美国防止自我毁灭的重要一步”。印太事务协调员库尔特•坎贝尔（Kurt Campbell）在哈德逊研究所论坛上表示：“技术将成为未来一段时期全球竞争的前沿舞台，就像核导弹是冷战的决定性特征一样，美国不会让出制高点。”这种由美国高级别官员提出的类安全化的阐述，在现实中成为中美协议续签的挑战。
经过近半个世纪对接，中美两国综合实力以及依赖关系和国际战略环境已经发生了深刻的变化。从奥巴马时期爆发中国不满于美国政府的监听项目，到美国制裁华为和中兴，美国不满于中国政府在新冠议题上的不配合，美国不乐意看到中国在高超音速武器等对美国形成不对称优势，更不乐于看到中国在军民两用技术和成品上与俄罗斯、朝鲜以及伊朗等存在的经贸联系。目前，拜登政府对是否续签协议不置可否，但没有明确释放拒绝与中国展开对接谈判的信号。从美国一些媒体公开的信息看，中美依然在对接谈判，因为美国政治精英也意识到，中美科技领域“脱钩”对美国自身的全球领导力以及部分领域的合作存在显著的消极影响，而中美目前对接的核心议题正是在如何展开合作的同时，确保各自重要技术的保密。保密被中美关系竞争的现实烘托出了其全新的分量。
美国是一个十分注重技术保密的国家，此前与中国展开的技术援助，很大程度是由于美国对中国在综合实力上存在优势，这种优势助长了美国的国家自信，即在中国处于相对弱势的情况下，美国的技术援助对提升中国综合国力以及发展经济技术、推动中国民生具有重要的作用，同时这种技术援助有助于中国认同美国的领导力，对美国形成一定的依赖。而经过近半个世纪的改革开放，中国在综合国力尤其是经济和军事实力上实现了极大的增长，而且美国最终发现过往将中国纳入自身主导的全球化的路径，提升了中国的财富与势力，实际助长并培育了美国的地缘政治对手，而其中技术是关键。所以，从奥巴马第二任期开始，美国开始从高层反思对华交往路径以及中国对美国技术和国家安全构成的“威胁”。这种猜疑和不信任，在随后的特朗普执政时期彻底爆发，中美关系迅疾转向、退步。
美国之所以成为超级大国，技术在其中具有巨大的分量，但美国政府十分忌惮在各类的国际合作尤其是技术交流中出现泄密。目前，美国视中国为最大的技术情报威胁，这种担忧甚至影响到美国内政以及对华经济合作，比如美国执行的反中国技术间谍行动，已经成为美国议员和国会讨论甚至是立法的热点议题，而美国的情报和反情报活动立法和执法也积极指向中国。在国内，美国专门成立了联合机构和协同网络以预防美国民众向中国等行为体发生技术泄密。比如， 2023年2月中，美商务部与司法部、联邦调查局和国土安全部共同成立了“颠覆性技术打击小组”，协同联邦与州政府的反间谍网络，加强敏感技术的保密。在经济领域，美国对华经济的“安全化”十分明显，中国对美直接投资的严重下降一个重要原因是美国要避免中国通过直接投资这一商业渠道获取任何先进技术的可能，本质上美国不希望中国参与全球化损害美国的技术优势和保密体系。
8月，美国国家反情报和安全中心（NCSC）公布了最新的反间谍战略。该战略指出，中俄是美国最大的情报威胁，如今它们更频繁地合作，并在“灰色地带”进行更具侵略性的行动。8月1日，拜登签署并发布了NCSC的新《国家反间谍战略》（National Counterintelligence Strategy），该战略中称，外国情报威胁的广度、数量、复杂性和影响力都是“前所未有”。“越来越多的行为者正试图窃取国家机密、敏感数据、知识产权、技术和军事能力，并破坏和扰乱美国的外交政策和情报行动。”NCSC在该战略中界定以中俄为首的对手正准备破坏或损害对美国人健康、安全和经济活动至关重要的基础设施，并试图影响美国的政策和舆论，破坏民主制度。在这里，美国对中国的反间谍活动被与保卫美国的“民主政治”和制度相挂钩。
美国是一个奉“现实主义”为圭臬的国家，从现实利益考虑，美国政府并不希望完全断绝与中国的科技交往。因为诸多的科技需要做数据的全球分析，或者中美需要进行技术风险的联合预防，美国并不能以权力、安全或行政命令等对科技合作做完全的排华切割。一方面是中国在教育和科技领域上总额近万亿人民币的投资已经产出了诸多世界一流的科技成果，另外一方面是美国与中国科技无论是研发还是合作依然存在巨大的对接契机。现实中，中美依然在展开医疗、人工智能、气候等领域的合作与对话，因此，尽管这一协议陷入某种不确定，但在细分领域中美依然在实施务实的合作。诚如美国国务院此前表示的，该协定为两国政府间的科技合作提供了一致的标准，如果协定失效，各机构将不得不与中国政府协商各自的安排。
美国对科技合作的风险是有警惕的。有美方发言人称，“我们清醒地认识到（中国）国家科技战略带来的挑战、北京在这一领域的行动以及它们对美国国家安全和知识产权构成的威胁，并致力于保护美国人民的利益”。美国国内的政治制度又限制了国务院行政系统单独与中国展开协议谈判。比如，共和党籍联邦众议员巴尔（Andy Barr）、邓恩（Neal Dunn）和威特曼（Rob Wittman）提出了一项法案，要求与中国达成的任何此类协议都必须通知国会。如果该法案成为法律，美国国务院将需要在规定时间内向国会提供对安全风险、技术转让和美国监督中国承诺能力的评估，否则任何协议都将被撤销。也就是说，国会力量也积极寻求参与中美科技关系的重塑，争夺对应的话语权。
一切其实已经很明了，美国政府并非朝着断绝与中国科技合作的方向对中美科技合作协议进行再设计，而是在尚未设计好如何在面对美国界定中国为“战略竞争对手”的背景下，在中国业已存在充分的工业积累和对美部分技术优势的事实下，对于如何确保美国先进技术的保密与保持对外合作交流之间的平衡，美国政府已经无法进行明确清晰的裁定，而是采取消极和拖延策略，既不放弃对话与对接，也加强在国内和国际层面与盟友对中国合作展开反技术和反工业间谍的措施。
实际看，美国在与中国的交往中存在“收缩”趋势。即经济利益已经下降到次要地位，而保密以及以保密为基础的反技术和商业间谍预防和执法措施被放置在优先位置。大概率预测，在美国政府还没有设计好完全的排挤中国各类行为体的技术和商业保密措施以及制度安排之前，中美之间很难实质性地展开《中美科技合作协议》续约谈判，而在其中务实地选择在必要的领域展开对接，并安排好双边的保密与防范，会成为中美两国科技事务对接的主要工作方式。比如，目前展开的人工智能、生物安全等领域的对话就是一种反馈。在这两个领域，虽然双方均存在优势，但并不排斥合作的刚需，而合作是在一种异常谨慎的环境下展开的。
实际看，与中国的合作正在深刻地改变美国的内政与外交。《中美科技合作协议》续签的踟躇，其实是中美关系徘徊的一种正反馈。在新的竞争环境下，美国政治精英还没有设计好如何与中国相处，但唯一确定的一点是不能与中国完全脱钩，且合作必须设定特定的边界与框架。所以，中国需要明白美国政府迟滞谈判的根本原因在于陷入了因收缩而采取保密与技术合作张力的某种困境，而非其他。此外，美国同时陷入权力制衡与权力集中以应对中国挑战的困境，一系列的因素使中美这一波的协议签署会消耗更多的时间，而以“点”带“面”，从混杂的技术转向纯民用以及商业技术的合作，双方都设置好保密的边界和惩戒措施，同时积极做好国内的规范，犹如特朗普任期内推动的“外资现代化法案”（Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018）那样划好“安全风险预防”的“纲”，再谈合作的“目”，在技术保密的话语下展开商业性合作，不失为中美两国未来的共同选择，也是中美关系趋势所在。
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