为何隐性债务的预算软约束难以解决？
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林源：地方预算软约束是政府治理问题的延申。中央与地方权责不清的本质是地方政府在自治和分权方面做得远远不够。

林源

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中国地方政府的隐性债务问题一直是近十年以来中国财政部门面临的主要挑战之一。以地方政府融资平台债务为代表的预算外债务，在借入时主要由地方政府使用，偿还时也常常最终为地方政府负责。在相当长的时间里，财政部对地方隐性债务的解决方案是“谁的孩子谁抱走”，即由地方自己解决债务问题。但是，去年下半年中国政府批准地方发行1.5万亿特殊再融资债券置换12个省份的隐性债务，实质上是由中央政府为部分财政困难省份的隐性债务兜底。近期下发的134号文则进一步扩大了对隐性债务置换和兜底的范围。

中央政府为地方债务特别是隐性债务兜底，通常被认为会造成道德风险。这种行为不仅仅损害了哪些严守财政纪律地区的利益，还可能鼓励更大规模不受约束的借贷行为。考虑其他国家有地方政府自负其责、违约破产的先例，为什么中国中央政府要做这样的选择？笔者以为中央政府被迫实施救助，固然有担心系统性风险等一些技术性的原因，中央与地方政府责权不清、意识形态中的“父爱主义”等潜移默化的影响和“维稳”需要可能才是地方政府预算约束无法硬化的关键。如果中国的改革无法在政府治理层面取得突破，地方政府债务包括隐性债务的预算软约束问题可能还将长期持续。

中央与地方政府职责不清

笔者以为，央地责权划分不清是中央对地方政府存在预算软约束的首要原因。对于成熟的市场经济大国而言，无论是单一制国家还是联邦制国家，在财政领域一般都采取财政联邦制。这一制度有深刻的经济学理论基础：提供一些公共服务和征税所需要的信息在基层更容易获得和处理，而一些另一些公共服务和征税则有外部性。于是，地方政府主要是提供那些需要在基层获取信息的公共服务，如义务教育等，同时征收那些在基层获取信息才方便征收的税收，如房地产税；而中央政府则主要负责具有较多外部性、跨区域协调的公共服务，如外交国防、环境保护，同时征收那些存在外部性效应的税收，例如由地方征收可能引发地方阻碍要素流动的生产性增值税。中央与地方政府事责和财力的不匹配的部分则由转移支付进行弥合。

在这一模式下，其实中央和地方政府各有各自的责任和权力，优势互补，为纳税人提供公共服务。严格意义上说，中央政府并不是地方政府的上级。在现实中，纽约州长的领导并不是美国总统，而日本东京都知事的上级也并非日本首相。当然，由于提供公共服务牵涉公共权力的使用，不可避免的需要监督和制衡，所以从中央到地方，每一级政府设立的同时都存在该层级立法、司法乃至当地新闻媒体对本级行政部门实施制约，在相当意义上实现独立运行、自我治理。在这种情况下，地方政府借入的债务理论上讲当然完全由地方决策、资金也由地方使用，自然也应该完全由地方政府负责偿还。

然而中国政府的组织安排却与此大相径庭。一方面，尽管在逐步推动改革，中央与地方在公共服务方面的职责仍然缺乏明晰的划分，通常是上级有什么部门，则要求下级与此相对应，被财政系统内部戏称为“上下一般粗“。另一方面，对于下级政府权力的行使，上级党委政府通常有实质性的监督和问责权，本质上是下级向上级负责，地方向中央负责。除了中央和地方在税收收入方面有明确的分割之外，在相当程度上，中国当下的政府继承了秦汉以来郡县制中央集权政府的大量特征——地方政府不过是中央政府的派出机构。

在这种情况下，其实很难区分中央和地方的权责，也就很难区分中央和地方的偿债责任。例如，2009年因为4万亿大规模财政刺激的原因，地方政府大量借入隐性债务。其实经济逆周期调节本来是中央政府的职责，但是中央政府没有发行足够国债来支持财政刺激，反而要求地方政府对中央项目进行配套融资，并鼓励银行向地方政府融资平台放贷。最终，2015年-2019年的大规模债务置换实际上是中央财政对地方因为09年财政刺激形成的借款进行兜底。另外，即使由于政绩驱动或者地方利益的考虑，地方政府借入债务乃至隐性债务支持地方项目，由于中央是地方政府的上级，理论上没有中央政府的允许或默许，这些债务也无法借入。因此，即使是这些“更存粹“的地方债务无法偿还，中央政府也很难摆脱监督不利和失察的责任。

“父爱主义“与维稳需求

笔者以为，父爱主义包揽各类社会矛盾等社会主义意识形态方面的因素与维稳方面的需求可能也推动了中央为地方隐性债务兜底。

把意识形态的“父爱主义”和预算软约束联系起来的观点最早见于匈牙利经济学家科尔奈的著作，他也是研究“预算软约束“这一议题的开山鼻祖。科尔奈发现社会主义国家更容易出现各种类型的预算软约束，其中的一个原因在于社会主义国家政府受到父爱主义包揽一切大政府责任的拖累。之所以会存在父爱主义的意识形态和大政府的政府责任，科奈尔指出社会主义国家认为执政党是全社会最先进人群的代表，而且比一般民众更能理解自身和国家的根本利益之所在。所以民众应该把公共权力全部委托给执政党，无须监督和制衡；而党和政府则会像父亲照顾未成年孩子那样照顾每一个民众。由于政府权力极其巨大，在理念上其职责也无所不包。

当然，这一意识形态成立的前提假设与现实有明显的差距。最重要的问题在于，父爱主义假设每一个政府官员都可以像对待自己的孩子一样对待民众，完全没有政府与民众之间的委托代理人问题。现实中，这样的官员寥寥无几；实际上缺乏监督通常导致官员们中饱私囊、鱼肉乡里；而且更大的政府权力还可能提供更多权力寻租的机会。由于前提假设与现实相差太远，由此演化的政治治理所达成的实际效果当然也与革命家最初建立社会主义国家时的理想谬以千里。反过来，西方政治学和经济学认为包括政府官员在内的人人都有谋求自身利益的动机；所以政府权力必须被监督制衡，而且政府职权有限，与市场以及社会有明确的边界。后者的假设更接近现实，在政治和社会治理上自然更容易取得更好的效果。

不过，在名义上，社会主义国家政府仍然需要为各种可能出现的社会矛盾和风险负全部责任；反过来讲，一旦社会出现任何问题，当然也可以理解为是政府的失职。企业破产清算，对西方国家政府只是与自身关系有限的某企业经营问题，但是对社会主义国家政府而言却不仅仅是自身职责的问题（国有企业受到政府指导进行经营），还牵扯到社会声誉、工人就业等多方面问题。科尔奈认为避免问题暴露，维护自身“父爱”权威，是东欧等社会主义国家政府常常救助其国有企业的重要解释。

除此之外，由于腐败等现象的存在，民众也从实践中意识到政府官员并非一心为民，而是有大量动机为自己谋取私利，必然有推动政治体制变革的意愿。如果民众因为失业等问题联合起来，与政府对抗，就有可能危及现有政权的稳定。这可能也解释了政府为什么常常通过救助息事宁人，避免激化矛盾。

从中国的情况来看，虽然有关部门并未披露决策兜底地方隐性债务的直接原因，但是笔者以为维护政府声誉和社会稳定、避免地方财政困难触发教师、公务员罢工等群体性事件毫无疑问有着非常重要的考虑。

其他技术性的因素

除此之外，一些技术性原因例如避免系统性风险和“半拉子“工程可能也是当下对地方债务进行的救助原因。但是，如果前文所提及的根本性原因不存在，这些技术性的原因也可以通过技术性的手段逐步解决。

避免地方隐性债务大范围违约的一个考虑是防范系统性金融风险。由于城投债券市场一直存在刚兑信仰，其债务违约可能导致中国债券市场出现大范围的信用收缩。而且，由于中国不存在《地方政府破产法》，一旦隐性债务违约，其实无法判断地方政府的什么资产可以用于清算偿还债权人。从逻辑上说，由于地方政府必须提供一些基本的地方公共服务，国外的经验表明警察局等政府资产通常被豁免用于偿债；但是，如果仅仅考虑城投公司的资产，显然对于考虑地方政府信用才提供借款的债权人并不公平。

另一方面，对地方政府实施救助也可以避免出现半拉子工程。这些工程当然效益欠佳，其实本不应该上马；但是对已经开工的项目如果半途而废可能全部前期投入都会损失掉，如果能够完工，前期投入也许还能够收回一部分。

当然，上述两个因素虽然存在，并不构成硬化地方政府预算的根本阻碍。中国债券市场原本所有债券都有刚兑信仰，但是监管当局逐通过步允许从利息支付延期、到民企、国企违约正式出现的方式，循序渐进的打破了刚兑；市场也逐步接受了企业债券的信用风险。如果能够遵循循序渐进的原则，笔者以为也可以在不触发系统性风险的情况打破城投债券的刚兑信仰。而如果下定决心让地方政府为自身债务负责，制定《地方政府破产法》明晰其偿债责任也没有技术上的困难。对避免出现半拉子工程而言，最好方式是阻止回报欠佳的项目的立项和开工。由于中央政府并不清楚地方政府项目的质量好坏，就应该放弃对这类项目的审批和监督权，让地方政府在自我治理的基础上，自行筛选项目，获得资金，并且负责债务偿还。

预算软约束可能长期存在

从根本上来讲，地方政府的预算软约束是中国存在的政府治理问题的延申。中央与地方权责不清的本质是中国的地方政府在自治和分权方面做得远远不够；而“大政府”与“维稳”问题突出的背后是民众与政府之间委托代理问题没有得到正视。考虑到当前政府执政的方针仍然在于“加强统一领导”，这可能意味着地方政府预算软约束问题仍将长期存在。这当然是城投债券等地方债务投资人的幸事，但是对中国经济和社会整体而言，则可能并不值得欢呼。

注：本文仅代表作者个人观点

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