从消费税看新一轮财税体制改革
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沈建光：财政政策需要加大力度，发挥对经济增长的支撑作用，比如扩大赤字增发国债，补充土地出让收入下滑等缺口，真正发挥财政逆周期作用。

沈建光

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最新财政数据显示，地方政府财政收入下降，是财政政策发力、经济持续恢复的一大阻碍。在此背景下，财税体制改革的重要性不断显现。不过，市场期待的消费税改革还面临诸多问题，短期对财政和经济的影响可能有限。长期来看，缓解地方财政困难、提升财政政策效用还是要着眼于系统性的财税体制改革，特别是通过财权下放和事权上收，重塑央地财政关系。

财政数据释放三大信号

最新财政数据显示，1-7月，中国广义财政（一般公共预算+政府性基金预算）收支均为负增长，明显低于年初预算，释放了三大重要信号：

第一，税收收入持续下降，经济增长动能偏弱。1-7月，一般公共预算收入同比下降2.6%（扣除特殊因素影响后，可比增长也只有1.2%左右），其中，税收收入同比下降5.4%。主要税种中，增值税、企业所得税同比分别下降5.2%、5.4%，指向需求不足和价格低迷下企业盈利依然承压；个人所得税同比下降5.5%，反映居民（特别是个税覆盖的中高收入群体）收入状况并不乐观，这也是消费表现疲软的重要原因。

第二，卖地收入大幅下降，地方财政困难。由于房地产下行仍未扭转，1-7月，政府性基金收入同比下降18.5%，其中，地方土地出让收入同比下滑22.3%（7月当月同比降幅高达40.3%），大幅低于年初预算（同比增长0.1%）。如果全年政府性基金收入同比下降20%，将比年初预算少收近1.5万亿元。受此影响，地方政府不得不增加非税收入以缓解财政压力。1-7月，非税收入同比增长12.0%，显著快于税收收入，但这也引发了社会各界对营商环境、企业信心的担忧。

第三，专项债发行进度偏慢，财政支出力度不足。1-7月，新增地方专项债发行进度仅为46.7%，是2019年以来的第二低（仅高于2021年）。叠加税收收入下降、卖地收入锐减以及化债严控新增债务，1-7月，广义财政支出同比下降2.0%，财政政策力度有待提升。尽管三季度以来专项债发行明显提速，但发行滞后或导致实物开工进一步滞后，对年内基建投资以及经济增长的支撑作用受限。

消费税改革任重道远

二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）提出“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”，标志着消费税改革是本轮财税体制改革的重要任务。

消费税改革有两大方向：一是征收环节“后移”，即将部分在生产（进口）环节征收的消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收；二是税收“下划”地方，即消费税由过去全部归属中央，转向将部分比例或税目的收入划给地方政府。

消费税改革酝酿已久，但近年来进展较慢，说明改革也存在不少难点：首先，地方税收征管能力不足。消费税征收从生产环节后移至批发或零售环节，意味着征税主体数量增加、征税难度明显加大，地方税收征管能力可能难以覆盖。

其次，部分地区财政收入受损。有文献测算，消费税后移下划后，云南、上海、山东、湖北、湖南等卷烟、汽车、成品油生产大省的税收会受到较大损失，四川、山西、河南、广东、安徽等消费较高且非相关产品主产地的省份有望获益。

再次，对消费可能存在负面影响。消费税是价内税，征收环节后移意味着税基由生产价变为批发零售价，在不考虑价格或税率调降的情况下，理论上将提高产品的终端价格，从而对消费产生抑制作用。在当前的经济形势下，消费税改革需避免潜在的负面影响。

最后，与税种的功能定位不符。由于我国消费税收入几乎全部来自烟、油、车、酒四项，后移下划可能导致地方政府积极推动相关品类消费，但这与消费税的功能定位（调节消费行为、调节资源利用）存在矛盾。

近期，财政部也表示，消费税改革将“统筹考虑中央与地方收入划分、税收征管能力等因素，分品目、分步骤稳妥实施”。在笔者看来，消费税改革将是长期的、渐进式的，短期对缓解财政压力和改善经济结构的作用可能非常有限。

财税体制改革意义重大

长期来看，解决地方财政困难、提升财政政策效用的关键是深化财税体制改革。2023年，地方财政收入仅占全国一般公共预算的54%，占财政支出占比达到86%。2024年1-7月，广义财政支出同比负增长，主要受地方政府拖累。其中，地方广义财政支出同比只有-3.5%，明显低于中央的10.8%。

二十届三中全会审议通过的《决定》对深化财税体制改革做出了系统形势部署，特别强调通过财权下放和事权上收，重塑中央和地方的财政关系：

一方面，拓展地方税收，适当扩大地方税收管理权限。除了推进消费税征收环节后移并稳步下划地方外，还包括优化共享税分享比例；研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率；适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理。

另一方面，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权；不得违规要求地方安排配套资金。这些改革措施有利于缓解当前地方政府的财政压力。

短期来看，财政政策还需要加大力度，发挥对经济增长的支撑作用，比如扩大赤字增发国债，补充土地出让收入下滑等带来的缺口，真正发挥财政政策的逆周期作用。增发国债所筹集的资金可用于加大对中低收入群体的补贴、支持地方政府商品房收储等方面。此外，还需加快专项债发行进度、推动尽快形成实物开工量；优化地方“化债”措施，避免对地方政府稳增长意愿的削弱。

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