中国需要什么样的改革
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林源：在中国经济增长面临地产泡沫破灭、中美之间渐行渐远等诸多挑战之际，改革者应有“改革无禁区”的勇气，引领时代的前行。

林源

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近期，备受瞩目的中共二十届三中全会召开。在中国面临地产泡沫破灭、中美渐行渐远等诸多挑战之际，社会各界期盼三中全会能够通过推动体制改革为中国经济打开出路。从会后公布的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》来看，会议继续坚持了十八届三中全会“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”等原则，还设立了2029年完成相关改革的时间表。然而市场却对此反应平淡。

笔者以为，在政府治理问题仍存挑战的情况下，提升政府公共服务质量的改革愿景可能并不容易落实，包括高质量的维护市场秩序、弥补市场失灵。而在加强集中领导的背景下，“放的活、管的住”所需要的微观治理机制建立的空间也受到限制；同时，大政府体制还可能在一定程度上阻碍实现保障各类所有制经济公平竞争的实现。实际上，诸多改革目标在十一年前的十八届三中全会的《决定》中都有涉及，但是现实效果并不尽如人意。笔者呼吁，改革者需要有“改革无禁区”的勇气，推动时代的前行。

政府治理与公共服务

以提升国家治理能力为目标的改革本质是优化政府在市场和社会运行中所扮演的角色。在尊重市场机制发挥资源配置决定性作用的前提下，政府的职能主要是通过保护产权、执行合约等维护市场运转，在公共产品提供、存在信息不对称或市场交易成本过高的国防、社会保障等领域弥补市场失灵。两次三中全会对此的论述都如同教科书一样标准。然而，两次全会却忽略了政府能够履行自身职责的前提条件——良好的政府治理。如果政府和政府官员更多寻求自身利益而非履行公共职责，那无论政府的职能被定义的有多么完美，其落实都可能存在较大偏离。

对中国的政府治理而言，无论是事前对公共权力行使的制约，还是事后对权力行使结果的问责都比较欠缺。这就导致了政府的缺位、越位屡见不鲜，也影响了市场机制的有效运转。举例而言，保护产权是政府最重要的公共职能之一，也是两次三中全会都重点强调的改革任务。然而，现实中产权被侵犯的案例反复出现（政府缺位），甚至政府和相关利益群体就是侵犯产权的主体（政府越位）。笔者以为，在政府治理议题仍存较多挑战的情况下，“依法平等长久保护各种所有制经济产权”等三中全会的部署，在过去十年难以充分落实，在未来十年想要有较大改观也并不容易。

政府在提供社会福利方面动力不足或是政府治理不完备的又一案例。中国经济的首要失衡是消费占比太低，投资占比太高。而与成熟市场经济国家相比，中国政府支出中恰恰投资占比太高，而社会福利开支不足。这意味着，如果政府减少资本支出而增加福利支出，不仅仅会直接拉动最终消费占GDP比重回升，还会降低居民的预防性储蓄，进一步提升消费需求占比。与此同时，针对所有民众增加社会福利支出，也有利于降低中国的贫富差距。虽然学界对此已有较多呼吁，然而，此次三中全会除了提及“建立生育补贴”之外，在社会保障制度改革方面整体不温不火。众所周知，大规模政府投资存在较多权力寻租的空间，是否政府官员谋求自身利益的意愿超出谋求社会福利最大化的意愿值得探究。

微观治理结构与“放管”的选择

如果说改善政府治理解决的是政府履职的动机问题，那么合理划分政府与市场、政府与社会的边界，以及中央与地方政府职权的边界，则是确立政府职能和政府内部分工的问题，是中国国家治理体系改革的另一重点。当下，对“中央的统一领导”有较高要求，但这可能限制了对经济社会运转非常重要的微观治理结构的完善；政府与市场、社会的关系乃至中央与地方的关系调整也可能因此难有大的突破。笔者担心实现三中全会要求的“放的活、管的住”可能并不容易，而继续出现“一放就死，一管就乱”的循环。

在诺贝尔经济学奖得主科斯发表《企业的性质》一文之后，学术界公认市场与组织都可以实现专业分工和资源配置。苏联的计划经济是组织配置资源与中央集权制度的巅峰。然而，在与美国自由市场经济的竞争中，苏联最终败下阵来。最重要原因之一在于对中央政府而言，决策和监督需要的信息费用过度高昂。试问，远在莫斯科的中央计划委员会如何能知道贝加尔湖畔一个农夫的劳动能力与劳动意愿而决定其工资标准呢？这些决策应该由当地的企业或组织做出。 

今天的经济学界也普遍认可，由于微观主体获取基层信息的成本更低，大量资源配置的决策需要在微观层面做出，并且在微观层面进行约束监督，中央政府不宜越俎代庖。于是，在经济领域才有了企业和市场经济，社会领域才有了社会组织和公民社会，而公共服务领域才有了地方政府和地方自治。中国改革开放四十年的重要成功经验之一就在于培育了大量这样的微观组织，大大降低了信息处理的费用，改善了资源的配置效率。

然而，受到权力集中的影响，中国微观组织的治理结构始终无法完善，主要是自身拥有决策权的同时，缺乏同级的监督制衡机制，被迫依赖上级监督。例如，国有企业、国有事业单位、和地方政府在预算安排、人事任免方面有相当的自主权，但是国有企业和事业单位的领导人由上级党委任命，向上级负责，无法形成董事会、管理层、监事会分权制衡的治理结构；地方党政主官也由上级任命，由上级监督，而同级代议机构监督作用微乎其微。

在信息不对称的情况下，上级其实无法对下级进行有效监督；如果收回下级组织的权力，则下级组织就不能利用信息优势进行有效决策，资源配置效率就会降低；而如果赋予下级组织权力，下级组织则有可能胡作非为、不受约束。这就是“一抓就死、一放就乱“的根源。实际上，这两种现象可能同时出现。以中国的一些国有企业为例，制度不灵活、效率低下是其僵化的方面，关系户众多、腐败频发又是其混乱的方面。改革的关键在于完善微观治理，在信息有优势的基层进行决策的同时，也在基层实现监督。

遗憾的是，从三中全会对国企、科教体制、乃至央地关系改革的部署来看，其基本思路仍然是通过改善中央政府或上级政府的管理方式来提升治理能力。例如，“建立国有企业履行战略使命评价制度，完善国有企业分类考核评价体系，开展国有经济增加值核算“，”统筹强化关键核心技术攻关……完善国家实验室体系，优化国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业定位和布局”，“完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制”等等。这些措施的出发点可能是好的，但是方式也许并不足够科学。苏联计划经济的殷鉴不远，笔者以为应该深刻吸取教训。

大政府与市场公平竞争

最后，权力偏向集中的大政府体制，还造成了一个后果，那就是中国可能无法建立一个准入开放、竞争公平的市场机制。从一定意义上说，由于任何一家国有企业领导都是党委政府任命，从人事安排的角度看都是政府的派出机构。在市场竞争中，国有企业和其他企业自然存在亲儿子和干儿子的区别。这当然会影响市场的公平竞争，也影响中国市场经济配置资源的效率。

就笔者来看，改革者似乎已经意识到在中国特色的制度安排下，民营企业无法实现公平竞争，才单独制定《民营企业促进法》来进行帮扶。实际上，十八届三中全会仍试图通过“负面清单”建立对各类所有制企业都公平的准入机制；而本次三中全会则主要通过正面清单推动民营企业市场准入范围的扩大，例如“推进基础设施竞争性领域向经营主体公平开放，完善民营企业参与国家重大项目建设长效机制”。在使用生产要素领域，本次三中全会也单独提及“完善民营企业融资支持政策制度，破解融资难、融资贵问题。”

一些技术性改革仍然有望取得进展

由于政府治理和微观治理等一些深层次问题的改革仍存挑战，三中全会上有希望取得进展的改革可能就只剩下那些让政府适当的放权让利、或者通过加强管理适当提升政府治理能力的技术性改革。这样的改革在过去四十年大部分已经完成，剩下的当然是些硬骨头，但是或也只能起到对整体改革修补的效果。

笔者认为，如果中央政府执行得力，仍然有希望取得进展的改革包括，推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革；推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，进一步推动劳动力市场化的改革；包括宅基地、建设用地和耕地占补平衡等土地交易市场化的改革；包括消费税征收环节后移和下划地方等央地财权事权划分的改革等。当然，这个过程中利益格局的调整也并非易事。

然而，即使上述改革能够取得进展，笔者也很难期待这些改革像1978年的三中全年那样为能够为中国经济和社会的发展彻底打开出路。就笔者观察，决策者似乎也缺乏对改革的取得决定性成效的信心。

中国经济和社会改革取得成功的一个重要试金石是人民币资本账户可兑换。它直接检测了在有选择的情况下，国内外的居民和投资者对中国的信心。在十一年前的三中全会上，决策者仍然慷激昂的宣誓要“加快实现人民币资本项目可兑换”；然而，十一年以后三中全会的《决定》中，关于“人民币资本项目可兑换”的表述却悄无声息的不见踪影。

中国需要“无禁区的改革“

从长期来看，历史的车轮总回滚滚向前，笔者对中国的前景并不悲观。实际上，马克思主义政治经济学也指出，生产关系最终总会变革，以顺应生产力的发展。但是历史的经验显示，这一变革可能旷日持久，还可能动荡血腥。

笔者呼吁，中国的决策者们能够真正的不忘初心，从中华民族的根本利益出发，拿出壮士断腕的勇气，以改革无禁区为指引，尊重经济增长和生产力提升的客观规律，推动深层次的体制变革，引领时代的前行。对历史长河而言，波折与回旋可能只是短短一瞬，但是对于当下这几亿一代中国人而言，可能就是他们的一生。

注：本文仅代表作者个人观点

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