新能源汽车产业的地缘政治考量：经济依赖、技术竞争与安全风险
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吴湘宁，杜柏阳：美欧试图在确保利益最大化目标下实施看似理性的行动，而这些决策以牺牲经济利益为代价，导致双输的囚徒困境。

吴湘宁，杜柏阳

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由特朗普政府开启的“贸易战”拂去经济竞争的面纱，在专注技术战的同时频频挂钩国家各领域安全。此后，以安全为由的技术战在拜登政府时期以更深的烈度和广度迅速加剧并蔓延，“专注于阻止中国获取先进技术，维系其技术霸权”。中美双方激烈竞争的焦点之一，是对美国维护经济、技术和军事霸权地位至关重要的芯片产业。同时，出于清洁能源供应链武器化的担忧，考虑到美国外交和安全利益，涉及到汽车制造，电池技术、稀土资源等高科技领域的电动汽车行业亦是中美欧竞合的焦点。2024年5月，白宫发布公告，针对中国进口电动汽车的关税将从25%升至100%。在欧洲大陆，欧盟委员会2023年底对中国电动汽车发起反补贴调查，上汽、吉利、比亚迪、一汽、蔚来等中国电动汽车出口的头部企业成为调查对象。2024年6月，以保护欧盟制造商免受不公平竞争影响为由，欧盟决定对从中国出口到欧盟国家的电动汽车征收最高38%的额外关税。中国电动车产业被推到风口浪尖。中美欧在新能源产业的竞争到底因何而起，走向何方？

美国《外交》杂志“反华阴谋：北京眼中的‘新华盛顿共识’”一文明确指出：在过去的十年里，华盛顿的共识已经决定性地转向了对北京采取更具对抗性的姿态。“美国和中国正在卷入一场竞争，这场竞争可能比包括冷战在内的现代史上的任何其他国际竞争都更持久、更广阔、更激烈。在中美两国国内，对这场竞赛可能升级为公开冲突的担忧越来越多。”此外，美国信息技术和创新基金会一份报告指出，“不同于美苏主要通过军事力量的冷战，中美之间新地缘政治竞争的核心是由技术领导力所决定的经济实力竞争。”因此，美国的国际经济政策必须要适应国力比拼和追求安全的国际环境。换言之，“经济安全就是国家安全。”

2023年4月，美国国家安全事务助理沙利文在 “拜登政府的国际经济方案”中提及“五大支柱”，通过“现代美国产业战略”强化私人部门投资对美国经济繁荣和国家安全的支持，团结传统盟友，强化与发展中国家的合作，以此鼓励这些国家在巩固国家“能力、韧性和包容性”上与美国保持战略协同；美国将告别传统贸易政策导向，不再过度强调追求市场开放，而开始强调“新的国际经济伙伴关系”，以此解决气候变化、数字安全、就业和企业税国际竞争等挑战；美国还要为新兴经济体注入数万亿规模的投资，并为债务缠身的国家提供援助；美国要“保护自身基础性技术”。这五大支柱被视为新华盛顿共识。尽管新华盛顿共识难免令人想起上世纪80年代末美国提出的“华盛顿共识”，但“新华盛顿共识”的本质是零和思维，可以说是在理念层面阐释了“华盛顿的共识”。

在对华战略总体对抗性的框架下，美国经济战略转向新重商主义。具体到对华战略，“减少依赖”、“去除风险”、“增强韧性”、“减少国家安全脆弱性”就成为这一理念在实际层面的政策目标和行动。对欧盟而言，2019年的对华战略文件整体主导其对华战略基调，将中国视为合作伙伴、经济上的竞争者和制度对手。但是，在疫情和俄乌战争的影响下，欧盟对中国的不信任感和疏离感持续提高，尽管寻求合作的诉求依然存在，但更多将中国视为竞争者和制度对手。比如欧洲对外关系委员会2023年4月对11个欧盟成员国的6000多人进行的调查显示，尽管大多数欧洲人仍将中国主要视为“一个必要的合作伙伴”，但有50%的德国人和41%的法国人将中国视为对手或敌手。欧盟对华政策制定在关注经贸问题的同时，加大了对安全考量的权重。去风险更是成为欧盟委员会主席冯德莱恩对华政策的主导理念之一。

就新能源领域而言，中国电动汽车的低成本优势、激增的市场份额加剧了美欧对华经济依赖和经济安全的担忧。目前，美国针对中国电动汽车征收关税是一种先发制人的措施，以防止低价和所谓有补贴的中国汽车涌入美国市场，同时对电池和关键矿物征收更高关税以保护美国就业和打击所谓中国的不公平贸易行为。但对欧盟而言，作为中国电动汽车出口增长最快的市场之一，欧盟从中国进口的电动汽车金额从2020年的16亿美元增加到了2023年的115亿美元。2023年前7个月，中国产电动汽车对欧洲出口同比增长112%。欧盟委员会警告中国品牌的电动汽车到2025年在欧盟市场的份额可能达到15%。伴随激增市场份额的担忧还有因所谓巨额政府补贴产生的中国电动汽车的低价优势。比亚迪海鸥在欧洲市场的起价是10200欧元，比目前欧洲最便宜的Dacia Spring便宜一半。值得指出的是，在全球出口方面，2023 年最后一个季度中国电池和电动汽车制造商比亚迪首次超过特斯拉，意味着中国企业在成本和质量上都正在超越。中国欧盟商会会长彦辞（Jens Eskelund）认为，“欧洲不能简单地接受构成欧洲工业基础、颇具战略重要性的产业因价格被竞价挤出市场。此外，电动汽车进口的激增被经常与当年中国太阳能电池板进口导致欧洲太阳能制造业被侵蚀相提并论。新一轮的“中国冲击”被认为或将导致欧洲沦为中国先进汽车的出口市场，欧洲本土产业面临凋零风险。作为欧洲经济生态系统的基石，汽车行业直接或间接雇用了 1380 万欧洲人，占欧盟总就业人数的 6.1%，加之电动汽车被视为是人工智能和人机交互等创新的聚合，欧盟无法承担在汽车产业上的失利。因此，在欧盟委员会主席冯德莱恩的领导下，本年初欧盟公布对外投资审查和出口管制白皮书，同时采取一系列反胁迫和国际采购手段以及外国补贴监管，旨在提高欧盟的经济安全，防止经济胁迫和供应链依赖。

此外，以数据安全和中国主导相关资源和技术为由，美欧领导人认为“中国技术会带来国家安全风险。”白宫今年2月发布《拜登总统关于解决美国汽车行业国家安全风险的声明》，提到三种 “威胁”：中国新能源汽车所拥有的政府补贴所造成的优势以及给美国本土企业造成的竞争压力，中国智能汽车使用的软件构成威胁，同时中国电动汽车采用的相关技术存在安全关切。美商务部随后采取行动，启动安全威胁调查，同时拜登政府发布“防止美国人的个人数据被大规模转移到敏感国家”法令。美参议员谢罗德•布朗和众议员艾丽莎•斯洛特金等认为，电动汽车中集成的摄像头、麦克风和其他传感器可以增强监控能力，因此中国政府会利用所收集敏感数据，进而对美国家安全构成威胁。欧洲对外关系委员会的一份报告指出，欧盟近一半的电动汽车都来自与中国有直接联系的公司，所带来的风险不同于上世纪70 年代日韩汽车带来的经济挑战，电动汽车所配备的传感器以及相应的数据收集产生极高的数据风险，网络安全风险并危及国家安全。有鉴于此，美欧认为其绝不能无条件接受、坐以待毙，必须采取包括关税在内的一系列措施和手段去风险。

与此同时，美欧不得不考虑的现实是对华在关键矿产和电池领域的高度依赖。根据全球咨询机构SNE research的数据，2023年中国企业在全球动力电池装机量前十名中占据六席，市占率达63.5%，其中宁德时代和比亚迪市占率之和达52.6%。宁德时代以市占率36.8%位居全球第一。此外，尽管中国并不是世界上最大的原始锂生产国，澳大利亚和阿根廷的锂矿产量和规模都远远超过中国，但中国掌控了重要的精炼加工环节，中国企业约占全球锂精炼产能的72%。与此同时，中国提供了全球石墨和稀土供应的70%，主导了关键矿产的加工冶炼。尽管美欧已经意识到保障关键矿产供应链安全的重要性，比如美国能源部宣布提供22.6亿美元的贷款，用于资助内华达州的萨克帕斯（Thacker Passs）锂矿项目，但美国在锂电池供应链面临巨大挑战，包括劳动力、复杂的政府许可程序以及高负荷的电网基础设施等。而根据欧洲电池联盟2023年会议的数据显示，到2025年欧洲将缺乏80万名熟练工人，企业获得能源、土地和政府许可的成本高昂。美欧短期内寄希望于完全摆脱中国在成本和时间上耗资巨大。

在安全大旗下的对华遏制必然损害美欧自身经济利益。比如，特斯拉和福特等使用中国制造的锂离子电池的公司必须面对成本激增，生产受阻，竞争力受限的挑战。而欧洲汽车制造商与技术先进的中国初创企业和成熟的汽车公司已建立重要联系，且在中国市场投资巨大。根据Politico和Schmidt Automotive Research的数据，宝马、奥迪和梅赛德斯-奔驰在中国销售的汽车占其汽车总销量的 30% 至 40%。欧洲的车企不得不担心中国对其在中国的生产或销售进行报复，而关税又或许未能达到预期效果。

值得指出的是，减少对华关键制造业依赖、通过制造业回流增强美经济复原力以及加速能源转型减缓气候变化构成 “不可能三角”。安全、经济和气候三个目标难以在与中国“去风险”的同时同步达成。对安全和本国经济保护的权重加大的同时，必然需要牺牲其后目标。相对于美国，欧盟在应对气候危机方面的法律承诺和公众压力要更强，而中国在欧盟能源转型过程中扮演重要角色。欧盟对中国电动汽车征收关税必然导致成本增加，阻碍欧盟的绿色转型。经济学家斯蒂芬•罗奇指出，“对中国这样一个在生产‘零碳’新能源产品方面具有比较优势的国家采取贸易保护主义立场，是一个潜在的历史性错误，这是在错误的时间做了错误的决定。”尽管有关对中国在新能源领域的打压必然阻滞美欧绿色能源转型的声音不断，但美欧对华策略既要考虑经济增长的快慢，又要顾及通过经济手段遏制中国，更要关注经济安全和国家安全。比如，欧洲对外关系委员会在近期一份报告中明确建议，欧盟和欧盟成员国必须要明确中国中国是否能够作为欧洲绿色转型的中坚力量被信任。而美国企业研究所的一份报告指出，这种转变将代价高昂且耗时，但汽车行业必须为调整和长期的不确定性做好准备，加快努力实现供应链多元化，并投资本地制造以降低风险，同时政策制定者需要考虑通过平衡经济、环境和安全优先事项的激励措施和监管框架来支持这些调整。

去风险作为战略是一个渐进的实施过程，美欧政策制定者或许对国家安全、经济繁荣、技术主导和气候影响施以动态权重，但确保去风险且与中国有管理的脱钩是在多种不确定因素影响下的确定目标。根据美国人口普查局数据，2023年中国在美国进口总额中的占比为13.9％，降至2004年以来最低水平，欧洲、韩国、越南、印度、加拿大和墨西哥成为新兴的对美出口国。考虑到中国在新能源汽车领域强大的竞争能力关乎芯片制造、关键矿场资源供应链，以及新能源技术产业链未来布局，因此，尽管对华提高关税等贸易保护措施无异于“杀敌一千自损八百，”尽管美欧以及欧盟各经济体在具体惩罚措施和程度上并未完全达成共识，尽管美基于政治和战略考量，旨在加强贸易保护和国家安全，而欧盟旨在关注内部产业发展和战略自主，但在加强供应链多元化，提升供应链弹性、确保经济安全上，美欧合力聚拢，在安全的大旗下汇聚共识。

作为更广泛地遏制中国科技和经济崛起的策略的一部分，围绕电动汽车领域的争夺是美对华经贸政策“安全化”的持续延申，也是去风险和有管理脱钩在具体措施上的实际体现。在2024这个有80多个国家和地区举行各类型选举的超级选举年，任何可能成为历史的、哪怕看似微小事件的发生，都取决于特定时刻个体和集体的选择和行动，或将产生难以估量的成本。回顾上世纪30年代，以邻为壑的贸易保护政策加剧了全球经济大萧条的深度和广度，其在历史长河中所划下的痕迹依然深刻，警示我们贸易保护主义的高昂代价。电动汽车领域的经贸冲突见微知著，美欧都试图在确保自己利益最大化的目标下实施看似理性的行动，而这些看似理性的决策以牺牲经济利益为代价，导致双输的囚徒困境，更加剧了地缘政治博弈的不确定性，最终可能将世界推入新的保护主义盛行时期，重蹈历史覆辙。

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