五常“否决权”被限，美国为什么支持？
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邓聿文：从五常使用否决权的情况看，联大决议其实对美国也是相当不利的，可为什么它会同意接受一个对自身权力设限的要求？

邓聿文

联合国193个成员国近期以协商一致、未经投票的表决方式，通过一项改革决议，要求安理会五个常任理事国未来在投票表决中使用否决权时必须说明否决理由。有舆论称，这是变相限制五常权力。对此决议，五常中的美、英、法投了赞成票，俄、中投了反对派。

来看看上述三国的表态。美国常驻联合国副代表理查德•米尔斯表示：“我们对赋予五常成员的否决权遭到滥用深表关切。特别是，我们对俄罗斯在过去十年滥用否决权的模式感到格外不安。这是一份又长又可耻的清单。”俄罗斯常驻联合国副代表根纳季•库兹明则说：“今天做出的决定，尽管它包装得很漂亮，但毫无疑问，它是企图对安理会常任理事国施加压力的工具。而这是我们断然拒绝的一种做法，安理会和大会之间的权力划分使我们这个世界组织能够有效地运作了超过75年。”中国常驻联合国代表团参赞蒋华表示：“本次会议通过的决议赋予联大新的授权意味着建立一种自动触发联大召开会议的机制，这在实践中很可能引发程序上的困惑和混淆。目前难以确定这样的安排能否达到决议的预期目的。”

美俄在这个问题上的态度可谓针锋相对。美国毫不掩饰，它赞成这个提议就是针对俄罗斯在安理会滥用否决权的情况，目的是让俄罗斯今后否决时付出更高的政治代价。但美国支持联大此项决议也有针对中国之意，虽然中国的态度看似中立，可从中国反对看，在此时此刻，是和俄罗斯站在一起的，即使这不是中国的主观目的，客观效果也是这样。

所谓“此时此刻”，指的是当下的俄乌战争。这个决议是由列支敦士登代表团两年半前起草、83个会员国共同连署提出的，然而始终难以推进。俄乌战争引发二战以来欧洲最严重的安全危机，而俄罗斯拥有一票否决权导致联合国特别是安理会难有作为，联合国秘书长古特雷斯最近访问基辅时就指责安理会“未能尽其所能地防止和结束这场战争”，并直言“联合国安理会是失败的，这是非常令人失望、沮丧和愤怒的来源”。这为该决议在成员国中赢得共识奠定了基础，有近100个国家表态支持了决议。

安理会五常的一票否决权是《联合国宪章》赋予的，虽然美其名曰五常为联合国的建立起了关键性作用，但真实原因可能是为避免常任理事国集团成员之间的对抗，从而引发另一场全球战争。二战同盟国在即将取得胜利的情况下建立了联合国。鉴于一战特别是二战导致的全球惨状，为避免今后出现类似的世界大战和人类的互相残杀，二战胜利者在创建联合国时设立安全理事会，并让安理会负有保障全球和平与安全的责任，还通过《联合国宪章》赋予了美、苏、英、法、中五国否决权。

但战后不久出现的美苏冷战和两大集团的对抗，使这个否决权设想的目的如果不说落空，也被严重扭曲。因为五常特别是美、苏常常为维护自身和集团成员的利益而频繁动用否决权，从而导致安理会的功能基本瘫痪。美国批评俄罗斯滥用否决权，讽刺的是，它在这方面的记录也不输后者。据统计，自1946年以来，苏联/俄罗斯共使用了149次否决权，其中大多数在苏联时期，俄罗斯动用了29次，美国则使用了87次否决权，英国使用了32次，中国和法国各使用了18次。滥用否决权的后果是使安理会作为联合国唯一拥有制裁功能的机构失去了它应有的权威性。

从五常使用否决权的情况看，联大决议其实对美国也是相当不利的，可为什么它会同意接受一个对自身权力设限的要求？难道真是美国道德高尚？

当然另有玄机。如前所说，美国这样做首先是要限制俄罗斯在接下来的可能的对俄制裁中使用否决权。俄罗斯对乌克兰的入侵导致它受到西方制裁。美国在安理会层面因为俄罗斯的一票否决权，无法推动对俄制裁，但两次联大投票谴责俄罗斯入侵和取消其人权理事会成员资格的结果，让美对今后在联大层面推动对俄的有关制裁动议和行动增加信心。联合国多数成员国对五常滥用否决权的不满由来已久，这次终于借俄乌战事通过了限制五常权力的决议。美国以不惜牺牲自身权益的一种高姿态，响应大多数成员国的要求，一方面是为展现道德高度，另一方面则是，如果乌克兰、美国及美国盟友今后再在安理会提出谴责和制裁俄罗斯的提议，后者就不好动用否决权，而安理会通过的制裁具有强制力，所有成员国都必须遵守，这样中印以及其他处于观望态度的主要发展中国家也要制裁俄罗斯。这个制裁比美国和西方的制裁对俄罗斯的威慑力更强，而且披上了一件合法外衣，它代表的是联合国的正义要求，而不再是美西方的单边制裁。在这种情况下，假如俄罗斯还敢动用否决权，则“冒天下之大不韪”，其国家形象必然受损。美国要的就是这个效果。

对中国，很可能也是如此。由于中国的香港、新疆、西藏等问题特别是台湾问题的存在，如果美国及其盟友未来针对中国在安理会提出谴责和制裁，中国若反对和否决，联大要在10个工作日内约谈中国，就其否决决定展开辩论。假如多数成员国认为中国的否决说服力不足，虽然还是不能约束中国不能否决，但显然中国的形象也会严重受损，因为这会使中国处于和国际社会大多数意见对立的状态，从而更会被孤立。而为在联大让多数国家站在自己一边，美国必然会使出浑身解数，包括舆论话语权，软硬兼施。

俄中对美国的意图当然清楚，所以才会反对联大决议。无奈对五常滥用否决权的不满是国际社会共识，所以这次联大还是以多数通过了决议。但也必须指出，像俄乌战争及未来可能的台海战争，由于涉及两国各自根本利益，俄中一定会动用否决权，让相关制裁案在安理会无法通过。毕竟制裁产生的破坏力比起使用否决权导致的政治代价来，要大得多。这样联合国大概率会分裂，因为俄中势必会游说其他国家支持自己。一旦联合国因此真的分裂，正中美国“下怀”，美国也是对联合国很不满的，想甩开联合国另组民主国家联盟。

二战后的世界体系和秩序由美国设计和主导，联合国是其中的主体部分，可以把联合国视为美国支配世界的工具。但这种情况随着“第三世界”自主意识的觉醒而发生变化，美国的权威受到挑战，1971年大陆加入联合国并接替中华民国的安理会常务理事国席位，是美国霸权意志的一大挫折。尽管如此，美国在联合国体系里的地位依然远超其他四常，直到冷战结束进入本世纪，尤其在2008年美国发生金融危机后，并随着中国的强势崛起和发展中国家的整体壮大，其一超地位才开始松动。美国发现，它不能像以前那样“随心所欲”地设置议程，发出号令，除了它的西方盟友，非西方国家中的多数并不跟随它，甚至西方盟友，有时也不听从“使唤”，最明显的例子是打伊拉克，它只能得到英国等少数几国附和，法、德等欧洲国家拒绝出兵，以致美国不得不绕开联合国攻打伊拉克。而在联大层面，从支持和反对的国家数量来看，美国更是常常败于中国。正是鉴于美国指挥不动联合国，特朗普才退出了联合国气候组织和人权组织，甚至一度想退出联合国，另起炉灶。

今天的全球经济和地缘政治版图同1945年美国主导创建联合国时有很大不同，美国的国家实力虽然仍是世界第一，但它无法单独主导世界。只要美国的相对实力持续下降，它遭遇的挑战就是必然的，要把国际组织的相当部分权重让渡给中国等国。此种情形未来会延续。如果这次五常否决权的改革触犯俄中利益而让联合国日益分裂为两个集团，就美国围堵和削弱中俄的目标而言，未必不利。届时美国可以把分裂联合国的“罪名”归咎到俄中头上，名正言顺地带领它的西方和非西方盟友，组建一个新的民主国家的国际组织，让联合国彻底瘫痪。从而，俄中不能在联合国通过拉拢其他非西方国家特别是反美国家来抗衡美国。这亦是美国宁愿牺牲否决权也要支持联大决议的一个目的。

不过，美国如果这样做也有风险，毕竟联合国是美国一手创建的，若抛开联合国另建国际组织，表明二战后由美国主导的国际秩序彻底瓦解，新建立的民主国家联盟是否能有效遏制住俄中还是个未知数，且能否建立起这样一个国际组织也不确定。迄今为止，联合国虽然暴露出它的种种缺憾，但依然得到各国认同。假如美国无法建立起新的国际联盟，那五常的否决权受限对美国要实现在联合国削弱俄中的目标就存在困难。正是基于这个顾虑，英法两国和其他欧盟成员没有和美国一样在第一时间支持这项提案，而是在最后，也许是在美国的压力下，才加入支持者行列。

先把俄罗斯放一边，因为西方对俄罗斯的制裁基本出尽，不大可能把这些制裁措施再拿到安理会上讨论。后续要在安理会出台制裁俄罗斯的措施不会很多。如果中国今后武统台湾，美国要安理会出面制裁中国而中国行使否决权，联大为此质询中国，美国和西方是否能争取多数国家的支持其实是要打问号的。之前围绕香港和新疆的人权在联大和人权理事会的较量表明，支持中国的国家占多数。虽然基本是发展中国家，但联大决议是多数决。同样在俄罗斯入侵乌克兰的问题上，虽然两次联大会议通过了谴责俄罗斯的决议，但跟随美国制裁俄罗斯的国家就少多了。中国到时一定会强调台湾和乌克兰的不同，后者是一个主权独立国家，而台湾则不是。

另外，不只是美国和西方国家在安理会向俄中提条件和要求，俄中等也可以在安理会提出针对美国和西方国家的提案，比如有网民就提出中国应在安理会要求美国归还被没收的阿富汗央行资金，看美国敢不敢动用否决权。美国的很多双标做法也早已使一些国家不满，鉴于俄罗斯特别是中国多年深耕发展中国家，它们针对美国和西方的提议很可能获得这些国家的响应。

（注：作者是独立学者，中国战略分析智库研究员。本文仅代表作者个人观点。责编邮箱service@or123.top）●