“房住不炒”：制度创新比调控机制更重要
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聃丘泰：房地产核心是金融问题，房地产金融政策需纳入金融宏观审慎管理；政府需要建立统一的房地产市场，如何保证预期稳定？

聃丘泰

■2015年中央经济工作会议提出 “化解房地产库存”，核心措施是“提高户籍人口城镇化率”。2016年中央经济工作会议第一次提出“要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位”。明确提出“既抑制房地产泡沫，又防止出现大起大落。”如何正确贯彻“房住不炒”理念？各项具体政策保证“房住不炒”？相关政策部门做出了长期初步探索。2021年中央经济工作会议首次提出“探索新的发展模式”。2023年7月政治局会议明确指出“适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，适时调整优化房地产政策”。新形势下如何优化房地产政策？笔者认为，总结历史经验教训和各国最新调控房地产价格的研究，归纳中国前期调控经验，中国房地产政策制度创新比调控机制更重要。

一、“房住不炒”精神要义？

什么是房住不炒？根据历届中央经济工作会议精神，我们发现官方至少有如下几层含义。一是房地产价格平稳，防止大起大落。2016年中央经济工作会议明确表示“既抑制房地产泡沫，又防止出现大起大落。”二是因城施策，大城市是贯彻“房住不炒”的重点地区。2020年中央经济工作会议提出“解决好大城市住房突出问题”。三是住房问题关系民生福祉，房住不炒也要支持“消费性需求”。2022年中央经济工作会议提出“要因城施策，支持刚性和改善性住房需求，解决好新市民、青年人等住房问题”。因此，我们理解中央“房住不炒”核心思想是房地产脱离投资属性，回归消费（耐用消费品）属性，因此保证价格稳定。

二、“房住不炒”下的房地产调控“十八般武器”？

2016年中央提出“房住不炒”政策，如何调控？根据历年相关政策，我们发现主要包括以下几点：一是要求“综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段”；二是“保持房地产市场调控政策连续性和稳定性”。

1.土地政策

房地产的基础是土地，因此落实“房住不炒”最核心的是调控地价。一是增量土地政策。由于党的二十大报告强调要“全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住十八亿亩耕地红线。切实落实好农田必须是良田，确保十亿亩高标准农田”。因此针对住房用地，可以根据人口流动情况全国调节。“要落实人地挂钩政策，根据人口流动情况分配建设用地指标”；二是存量土地盘活政策。在人口集聚，大城市土地有限情况下，“加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造”。在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。盘活改造各类闲置房产。三是差异化土地政策。土地供应要向租赁住房建设倾斜，单列租赁住房用地计划，探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房，国有和民营企业都要发挥功能作用。四是区域一体化土地政策。由于大城市的虹吸效应，周边地区也迅速发展起来。“特大城市要加快疏解部分城市功能，带动周边中小城市发展。”

2.差异化调控与地方政府责任：立法

房地产的不可移动性决定属地政府责任重大，因此中央要求实行差别化调控。一是土地政策。“分清中央和地方事权，实行差别化调控，要落实地方政府主体责任，房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应，提高住宅用地比例，盘活城市闲置和低效用地。”二是行政干预。各地政府根据房地产情况实施“限购”政策。在土地政策效果有限情况下，很多城市实施行政干预政策。2010年4月17日，“新国十条”（国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知）出台后，各地根据房地产现状逐渐出台“限购令”。各地政府根据形势变化不断调整“限购政策”。2023年8月31日，统一全国商业性个人住房贷款最低首付款比例政策下限。不再区分实施“限购”城市和不实施“限购”城市，首套住房和二套住房商业性个人住房贷款最低首付款比例政策下限统一为不低于20%和30%。

3.完善房地产市场：保障房、租赁房和购房并举

衣食住行是人类基本需求，但是商品房价格过高超越普通群众购买力显然严重侵犯人权，是对人类居住权粗暴践踏，尤其对大城市困难群众。弥补市场失灵，政府建立多主体供应，探索保障房、租赁房多层次市场，弥补市场不足。“要加快住房租赁市场立法，加快机构化、规模化租赁企业发展”。加快完善长租房政策，逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利，规范发展长租房市场。要降低租赁住房税费负担，整顿租赁市场秩序，规范市场行为，对租金水平进行合理调控。“加强住房市场监管和整顿，规范开发、销售、中介等行为。”

三、“房住不炒”金融政策？

房地产核心是金融问题，房地产政策核心是金融政策。因此，央行和国家金融监管总局是贯彻“房住不炒”政策的关键主体。目前，房地产金融政策体现在货币政策、宏观审慎监管政策和危机救助政策等。

1.宏观实施稳健货币政策管住货币、结构性货币政策救助个体危机

房地产等金融泡沫如何形成，主要是有超量多发货币。其次，房地产业涉及到金融稳定，各国都将其纳入宏观审慎管理框架。最后，对于可能出现的区域房地产泡沫，中国结构性货币政策“防止形成区域性、系统性金融风险”。

1.1.稳健货币政策杜绝“大水漫灌”

经济学家公认，房地产泡沫与宽松货币政策存在一定关系。2016年中央经济工作会议提出“要在宏观上管住货币”，防止“大水漫灌”催生房地产进一步泡沫。

1.2逆周期的房地产利率政策

货币政策宽松程度不仅体现在货币总量，而且表现在利率水平。2015年中国实现利率市场化，房贷利率与总体基准利率高度一致。2019年10月8日起，新发放商业性个人住房贷款利率以最近一个月相应期限的贷款市场报价利率为定价基准加点形成（加点数值应符合全国和当地住房信贷政策要求，体现贷款风险状况，合同期限内固定不变）；首套商业性个人住房贷款利率不得低于相应期限贷款市场报价利率，二套商业性个人住房贷款利率不得低于相应期限贷款市场报价利率加60个基点。

针对部分城市房价下降，央行降低购房者成本。2022年5月15日新规规定“对于贷款购买普通自住房的居民家庭，首套住房商业性个人住房贷款利率下限调整为不低于相应期限贷款市场报价利率减20个基点，二套住房商业性个人住房贷款利率政策下限按现行规定执行。”

2022年9月29日央行再次调整政策，房贷利率与房价挂钩。对于2022年6-8月份新建商品住宅销售价格环比、同比均连续下降的城市，在2022年底前，阶段性放宽首套住房商业性个人住房贷款利率下限。二套住房商业性个人住房贷款利率政策下限按现行规定执行。按照“因城施策”原则，符合上述条件的城市政府可根据当地房地产市场形势变化及调控要求，自主决定阶段性维持、下调或取消当地首套住房商业性个人住房贷款利率下限。

公积金贷款利率也进一步下调。2022 年 10 月 1 日起，人民银行下调了首套个人住房公积金贷款利率 0.15 个百分点，5 年以下（含 5 年）和 5 年以上利率分别调整为 2.6%和 3.1%，同步支持居民刚性住房需求。第二套个人住房公积金贷款利率政策保持不变，即 5 年以下（含 5 年）和 5 年以上利率分别不低于 3.025%和 3.575%。

12 月 30 日，人民银行与银保监会建立首套住房贷率政策动态调整机制，允许城市政府按季度科学评估当地商品住宅销售价格变化情况，并动态调整首套住房贷款利率政策，若新建商品住宅销售价格环比和同比均连续 3 个月下降，可阶段性维持、下调或取消当地首套住房贷款利率政策下限。

基准利率下调。基准利率调整显著影响房贷成本。2023年6 月公布的1年期和5年期以上LPR 均下降0.1个百分点。

2023年8月31日，将二套住房利率政策下限调整为不低于相应期限贷款市场报价利率（LPR）加20个基点。首套住房利率政策下限仍为不低于相应期限LPR减20个基点。各地可按照因城施策原则，根据当地房地产市场形势和调控需要，自主确定辖区内首套和二套住房最低首付款比例和利率下限。

1.3.结构性货币政策应对个体风险

央行创新货币政策工具应对房地产个体风险。2022年 “人民银行按照精准滴灌、正向激励和市场化原则，设立保交楼贷款支持计划，额度 2000 亿元。2022 年 12 月，人民银行印发《关于设立保交楼贷款支持计划有关事宜的通知》，明确专项再贷款采取“先贷后借”的直达机制，按季度发放，支持金融机构于 2022 年11月1日至 2023 年 3 月31日期间发放的保交楼贷款。金融机构自主决策、自担风险发放保交楼贷款后，向人民银行申请资金支持。对于符合要求的贷款，人民银行按贷款本金的 100%予以资金支持。”

2023年2季度“为继续支持做好保交楼工作，保交楼贷款支持计划将延续实施至 2024 年 5 月末。推动房企纾困专项再贷款、租赁住房贷款支持计划落实生效，分别支持全国性金融资产管理公司并购受困房地产企业存量房地产项目，支持金融机构向试点城市专业化住房租赁经营主体发放长期限租赁住房购房贷款。”

2.房地产金融政策纳入金融宏观审慎管理

房地产核心是金融，因此多数国家将房地产政策纳入宏观审慎政策。中国宏观审慎政策包括两个方面，一是房贷集中度；二是首付率。

2.1房贷集中度

2017年 “按照“因城施策”的原则对房地产市场实施调控，强化住房金融宏观审慎管理，防控住房贷款不合理增长，严格限制信贷流向投资投机性购房。”

2020 年 12 月，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会联合发布《关于建立银行业金融机构房地产贷款集中度管理制度的通知》，建立了房地产贷款集中度管理制度，对银行业金融机构房地产贷款、个人住房贷款占全部贷款的比重设置上限要求。”

2022年4季度“把握好房地产贷款集中度管理的执行力度和节奏，完善房地产贷款集中度管理政策过渡期安排，支持符合房地产贷款集中度管理要求的银行业金融机构稳健开展房地产贷款相关业务，更好满足合理住房信贷需求。明确保障性租赁住房项目有关贷款不纳入房地产贷款集中度管理，加大对保障性租赁住房发展的支持力度。”

2.2首付率

首付率是宏观审慎工具核心，监管当局不断调整首付率。2023年8月31日“一、对于贷款购买商品住房的居民家庭，首套住房商业性个人住房贷款最低首付款比例统一为不低于20%，二套住房商业性个人住房贷款最低首付款比例统一为不低于30%。”

2.3首套房界定与区分消费性住房和投机性购房

中国金融监管当局不断修订“首套房”定义。2016年中央经济工作会议提出“要在宏观上管住货币，微观信贷政策要支持合理自住购房，严格限制信贷流向投资投机性购房。”2023年8月18日“一、居民家庭（包括借款人、配偶及未成年子女）申请贷款购买商品住房时，家庭成员在当地名下无成套住房的，不论是否已利用贷款购买过住房，银行业金融机构均按首套住房执行住房信贷政策。”

2.4.化解金融风险

防范房地产风险是金融监管的重要职责。2022年“要确保房地产市场平稳发展，扎实做好保交楼、保民生、保稳定各项工作，满足行业合理融资需求，推动行业重组并购，有效防范化解优质头部房企风险，改善资产负债状况，同时要坚决依法打击违法犯罪行为。”

四、探索“房住不炒”的长效机制：建立房价控制目标制度

为了贯彻“房住不炒”，长期以来各部门和各级政府综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，取得一定成效。2023年7月政治局会议“要切实防范化解重点领域风险，适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，适时调整优化房地产政策如何能按照中央要求，建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，既抑制房地产泡沫，又防止出现大起大落。“稳地价、稳房价、稳预期的长效管理调控机制，促进房地产市场平稳健康发展。”。

笔者认为，房住不炒集中体现了住房的商品属性、非投资品属性，在中国商品房严重过剩的今天显得十分必要，因此保证房价商品价格稳定最为关键。2020年11月央行原行长周小川发表文章《拓展通货膨胀的概念与度量》提出“传统的通胀度量会面临几个方面的不足和挑战：较少包含资产价格会带来失真，特别是长周期比较的失真”。目前，“房住不炒”已经定位了房地产的消费属性，是人类基本需要和人权基本保证，因此房价纳入政府通货膨胀目标是可行选择。

明确的房价调控目标制度能实现“稳地价、稳房价、稳预期的长效管理调控机制”。如何保证预期稳定，经济理论告诉我们，目标明确是预期管理的第一宗旨。90年代以来，西方通货膨胀目标制度有力保证了80年代反通货膨胀的成绩制度化，锚定了通货膨胀预期。中国2015年以来政府确立的3%的固定通货膨胀目标制度也锚定了中国通货膨胀预期。因此，目前阶段政府公布“合理”的房价上涨目标恰逢其时。

明确的房地产调控目标可以有效遏制动态不一致投机行为，保证房地产平稳发展。中国房地产市场存在严重的动态不一致，二十多年来，房价越调控越涨，核心是炒房者和投机者都有“大而不倒”心态。在政府没有明确房价调控目标情况下，炒房者赌定政府不会坐视房价下跌而不管，因此投机意识十分强烈，价格波动大。

房价上涨目标独立与CPI目标。中央银行单独编制全国房价控制指标，其与工资增长率、当年经济增长率目标一致。各地方政府单独编制当地房价控制目标，也独立与当地CPI目标。中央保留对地方政府问责权。

房价控制目标属于周期目标和长期性目标。一般而言，CPI目标属于长期或者中期目标，年度公布。房价控制目标相对CPI目标周期更长，也给与政府控制房价一定程度弹性。同时，由于居民按揭贷款周期较长，可能要经历几个经济周期，因此房价调控目标应该随着经济周期而调整，经济上行和下行阶段分别确定不同的控制目标。

整合房价调控武器。长期以来，各级政府通过土地政策、首付率、房地产利率政策、甚至限购调控房价，取得初步经验。笔者认为，政府需要建立统一的房地产市场，调整保障房和租赁房，与商品房统一，且将其作为国家调控房价的战略储备房。■

注：本文仅代表作者个人观点