城中村也是保障房，不能违背改造初衷
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近期中央连续出台了关于城中村改造的重要文件，使原本不受关注的城中村改造成为房地产新政的核心。而我们要理解本轮房地产新政中的城中村改造政策就必须立足于“房地产市场供求关系发生重大变化”这一核心论断上。

房地产中国财经媒体报道汇总：住建部：供给过剩区域可利用收回的土地建保障房，重点保障“两类群体”

赵燕菁
厦门大学教授，中国城市规划学会副理事长

■1.没有孤立的城中村改造策略

7月21日，国常会发布《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》；三天后，7月24日，中央政治局会议针对我国房地产市场供求关系发生重大变化，提出要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造。原本较少被关注的城中村问题，突然站在了房地产新政的核心。

然而，没有孤立的城中村改造策略，只有把城中村放到当前宏观经济新形势的大背景下，才能理解中央的意图，找到城中村改造的正确方法。而这个“新形势”就是中央判断的“我国房地产市场供求关系发生重大变化”。很多人把注意力集中到有没有提“房住不炒”上，而没有理解对房地产供需关系的判断，才是这一“新政”逻辑的起点。

“供求关系发生重大变化”是一个根本性的判断。它意味着城中村改造不论采用什么方法，都不能像过去棚户区改造那样大拆大建，因为通过卖地来为改造融资的模式已不再可行。在这次会议上，中央明确提出“要加大保障性住房建设和供给”。很多人认为这一条和城中村改造是互不相关的两条政策。加大保障房建设不是什么新政策，但和城中村改造连在一起提却是第一次，这是因为城中村在目前我国的住房供给体系里，很大程度上起的就是保障房的作用。如果城中村改造是以弱化甚至去除保障房职能为代价,那就违反了城中村改造的初衷。

“7.24房地产新政”提出城中村改造,显示出未来的房地产行业已经从增量转向存量。改造模式有两条边界:1)不能依赖房地产融资;2)不能损害“住”的保障。前一条意味着靠增容在房地产市场上融资的路已经走不通；后一条则意味着改造后的城中村应当是保障房体系的一部分，而不是商品房的一部分。

2.城中村改造2.0：统租的“得与失”

房地产市场供大于求决定了城中村改造的资金来源不能依赖卖地获得，政府主导的拆迁-增容-回迁的模式已经走不通。深圳市意识到以前通过拆除旧村，改造成商品房来平衡的房地产+模式（例如大冲村等城中村改造），在房地产“供求关系发生重大改变”的条件下已经不再适用。为了落实“加大保障房建设和供给”的要求，政府向城中村业主“统租”物业，加以改善“再出租”给符合保障条件的对象，从而同时达成“不依赖房地产市场融资”和“加大保障房建设和供给”两个目的。

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应当说，这是深圳城中村改造的一个重大转折。“政府统租，纳入保障”相比以前大拆大建的模式是一个重要的进步。改造后的城中村仍然是保障房体系里的一部分，而没有进入“供需关系发生重大改变”的商品房市场。“政府统租，纳入保障”相比过去大拆大建的模式是一个重要进步。在大方向上是符合中央要求的，这一点必须肯定。

争议在于改造后的城中村，站在“房客”的视角是恶化了还是改善了。因为“房客”视角，才是评价保障房供给是加强了还是减弱了的最终标准。而其中最主要的一条，就是城中村的租金是上涨了还是下降了。如果政府从原住民处统租的价格不低于现在城中村的“零租”价，政府改善城中村的成本就要加到“房客”头上，结果改造后的保障条件反而恶化了；现实中，政府经常为了尽快完成，会以高于市场“零租”的价格从原住民处统租物业，最后不论是政府财政负担，还是转嫁给房客，都会将强化保障政策变为补贴原住民的政策。显然这是不符合“房地产新政”改造城中村的初衷的。

所以，政府从一开始就要提醒自己：城中村改造的最终目的是什么。如果按照以前成片拆除的做法，最后结果就是把原本“住”的房子反而变成“炒”的房子，表面上成片改造之后，看上去城市很干净很美好，但以前真正在里面“住”的房客不仅没有改善，反而流离失所。同样，如果“统租”后的房客租金反而更高了，也意味着保障的水平比改造之前反而降低了。显然，这样的改造与要求加强保障房的要求是背道而驰的。“统租”的目的不是帮助原住民“洗白”原本违章的小产权物业，更不是帮助原住民减少租赁市场的风险，而是为了帮助房客获得廉价的居所。

本来前一阶段城中村改商品房已经推高了一波租金，现在政府通过统租给它增加保障，原本违章的小产权物业，反而变成无风险的物业，如果价格还比市场“零租”高，这时其他没有将房子租给政府的房东，也会按这个价格租给租户。结果很有可能把整个租房市场的租金都抬上去。但如果政府统租以后，房子的居住环境、公共设施比一般城中村的出租房更优越，而且价格还更便宜，那么政府改造的这部分保障房就可以起到压低租房的作用。如果房租不涨，就意味着政府用统租房把其他房屋都变成保障房，因为房价压下来了，低于市场价格的房子才叫保障房。

在目前政府税收普遍吃紧的情况下，政府的“统租”数量相对于城中村的规模一定是有限的。政府以低于“零租”价出租保障房的成本就只能通过财政弥补差额，目的在于用少量政府补贴把整个村的租金控制下来，使城中村能够与保障接轨。相当于用少量政府保障房投入，获得大量市场保障房供给。中央要求“要加大保障性住房建设和供给”，并不是要政府包打天下，而是要“让市场发挥决定性作用”。

有这样一个真实的例子，政府想要把城中村中老厝保护起来作文创。找一个国企进场改造，做成一个文创样板项目。既然是公益项目，国企花很多钱找房东把房子租下来，打算装修好以后出租。但结果是，村内其它老厝也按政府的租金一起涨价，结果反而把已经进入的文创活动赶走了。

政府从村民手中以高于市场的价格统租高保障房一定要贴钱，因为保障房的定义就是低于市场的房租。但如果针对特定对象，这一方式也不是完全不可行。比如政府招商引资一家工厂，如果专门建设职工宿舍周期长、成本高，这时找农民把房子租下来，然后贴钱租给特定工厂，依然可以从企业的税收中得到平衡。对政府而言节省了新盖保障房的用地，对农民而言，获得了稳定的租金收益，对企业而言，能尽快开工创造税收。

所以，不是说不允许政府补贴，也不是说政府不能给房东高赔偿、给市场低租金，而是说政府要计算获得同等税收所需的成本和收益。

3.正确理解城中村

新加坡的住房经验，简单讲，就是“保障房全覆盖，商品房全放开”，市场归市场，保障归保障。如果把深圳的城中村视作一种“保障房”，现在的统租房就是希望在深圳现状的基础上，发展出另一种类型的新加坡模式。

新加坡的住房体系主要分成两部分，一是商品房，价格高昂，居全东南亚地区之首；二是组屋，政府提供，价格不高，大约87%的新加坡人住组屋里面，劳动者一般攒下几年收入后就有能力购买，但条件是组屋不能进入商品房市场出售，组屋只能在拥有保障资格的人之间流通。所以新加坡的住房市场，住的和买的是分开的，民众可以不用过分担心房价上涨。

于此同时，新加坡的商品房市场则完全放开，自由买卖。我过去也问过新加坡同行，我说新加坡政府为什么不打压房价？他回答说，来新加坡买房子的，很多不是新加坡人，商品房的房价越高，政府就可以有更多的钱去补贴组屋。这就是新加坡房地产市场的运转逻辑。由于新加坡的房地产市场占比特别小，交易便捷，流动性非常好，非常适于作为保值资产，吸引了大量富豪到新加坡置业。

这一点和深圳很像。根据2022年的统计数据，大约有70%的人住在城中村（新加坡使87%），城中村占深圳住房面积的54%左右；从住房结构来看，商品房仅189万套，公共住房存量仅为55万套，而城中村住房为577万套，占比超过50%。新加坡商品房特别贵，深圳的商品房也非常贵，但为什么居民还能生活下去，因为新加坡人住组屋很便宜，深圳城中村则发挥了类似新加坡组屋的功能。

在中国城中村还有一个功能是新加坡组屋所没有的。那就是根据市场变化，不断满足新出现的需求。城市规划在一开始，各种城市用地的比例、规定可能是合理的，但随着城市的变化，会出现很多当初没有预料到的变化，但规划不能及时随着变化进行调整，这时候市场很多需求就无法得到满足。此时，这些功能就会在没有规划管制的城中村中出现。如果缺办公，城中村就成为办公地点，如果缺餐饮，它就会发展出大量餐厅。我当时大学毕业到深圳工作，就曾住在城中村里面，楼下吃饭，厅里画图，房间就是宿舍。“麻雀虽小五脏俱全”。城中村之所以成为规划的盲区，乃是因为中国国有和集体土地的划分，使得规划管理无法覆盖到城中村，这也为城中村成为城市功能调节器提供了条件。

很多企业在早期创业时，都是选在租金非常廉价的地方办公，由于创业不能选在郊区，必须在城市中心，但市中心价格由于相对较高，很多创业者就选择城中村或老厂房。西方国家也是如此，初创企业会去找车库、地下室。如果十个创业公司里面能活下来一个，就会搬出城中村，进入办公楼。这也是深圳创新、创业蓬勃发展的主要原因。一旦城中村消失了，城市的孵化功能也就随之消失了。

很多人注意到北方城市的民营经济发展和南方城市差距很大，但经济学很难给出合理解释。其实这也和居住建筑类型中城中村的占比密切相关。我曾问过南方城市的老板为什么不愿意到北方投资，其中一个我们聊到的原因就是城中村。大部分民营企业一开始都是跟着订单起来的，订单一来，就要大量工人立即开工，这时如果让企业为成千上万的员工建设住房是不可能的。更何况很多时候订单完成了，企业的招工需求就下降了。南方城市的城中村恰恰可以立即以很低的成本满足这部分居住需求。企业起步时就可以轻资产运行，随着订单的增加，很多这类企业就转变成为大企业。北方城市正因为缺少城中村，起步时无法同南方竞争，日积月累北方和南方城市的差距就开始拉开了。

目前很多城中村又脏又乱，但我们不能因此忽视城中村在城市中的正面作用。大家如果有机会去欧美国家，其实很多老城区过去就是城中村，楼房密集，小巷很多；但他们并没有拆除，每栋房子不断提升改善，最后变成很有趣味的空间，甚至成为有特色的名城。我们今天的城中村改造之后，不能说就一定做得多好，但至少有特色。一个城市里面应该有多样化的空间。

4.正确的改造模式

城中村改造不能继续通过房地产融资，决定了其未来的改造模式一定是存量自主更新为主。如果政府要将城中村纳入保障房体系，首先就必须压低统租的价格，降低改造的成本，否则改造后的租金一定会水涨船高。舆论场上总有一些论调，打着保护原住民利益的旗号，指责政府强拆，但事实上这批人已经在这里面获得暴利了，反对强拆的人只不过希望从政府那里获得更高的回报。一旦政府真的取消拆迁，他们很快就会请求政府将他们纳入拆迁。

怎样压低城中村改造的初始成本，这就要从产权和公共服务切入。要做到这一点就需要通过制度设计，在可以销售的商品住房之外，建立一个以租赁为核心的保障房产权。新加坡保障制度的成功就在于切割商品房和保障房之间的套利。城中村目前的产权的大部分是“非法的”，由于中国没有财产税，城中村违章建筑可以通过出租城市公共服务获利。因此，应当对这部分“小产权”租房开征房地产税并将其合法化。

但如果这些“小产权”住房担负起“保障房”的职能，满足一定条件下（租金、环卫、消防等）可以免除房地产税。如果既想免交财产税，又无力满足保障房要求，就可以用低于市场价“统租”给政府，纳入公共保障房体系。业主为了“小产权”合法化提升居住品的投资，可以提供定向低息融资，在未来的租金中抵扣。改造后的城中村物业产权只能继承，但租金收益权可以在REITs市场上交易。确保商品房市场和保障房市场之间不会出现套利。城中村的改造中，政府主要是改善城中村的基础设施（例如给排水、电力等），村集体负责社区的物业管理（业主委员会），村民改造自己的物业。现实中的城中村改造应当是不同主体各司其职，而不是互相替代。判断一个城中村改造是否成功，一个最重要的标准，就改造以后保障类住宅的供给是增加了还是减少，是价格更便宜了还是更贵了。

5.结语

中国城市化已经从增量扩张转向存量提升。中央这次将城中村改造提高到战略高度，就是意识到城中村在城市存量中蕴含的价值和潜力。但正确的战略需要正确的执行，执行错了的战略比没有战略危害更大。“房住不炒”是好的战略，但在执行却被简单解读为打压房价，结果酿成大祸。

在“房地产供需关系发生重大改变”的关键判断下，首先一条必须大幅减少商品房供地，这是大局，房价崩盘，地卖不出去，一切经济复苏计划免谈。寄希望靠卖地平衡的城中村改造，最后会连拆迁费都收不回来。而那些还能卖出土地的城市获得的“最后一桶金”，一定要投向有现金流收益的制造业（例如合肥国资委、新加坡淡马锡模式）。而必须用卖地改造的城中村，则要对改造后的物业开征足额房产税，使其能够像企业一样为城市带来持续收益。否则卖地越多，城中村改造越快，政府财政崩溃得也就越快。

“改造后的城中村物业应当留在租赁市场而不能进入商品房市场”，应当是所有城中村改造的基本规则。政府没钱是相当长一段时间城中村改造的大前提，脱离这个规则的城中村改造都是不可持续甚至有害的。现在大部分城市都已经在超额供地，如果大规模城中村改造也靠卖地融资，我们未来很可能目睹世界上最大规模的烂尾工程。很多城市财政都会在这一轮城中村改造中破产！■

注：本文仅代表作者个人观点