雪王卖辣条，茶颜卖面包丁，奶茶店开始卖零食自救？
发布日期：2024-11-23 08:24
叶胜舟
■中国还是一个发展中大国，城乡差别、东西差别、贫富差别较大，农业、农民、农村（简称“三农”）问题长期是个重要和棘手的难题。
本世纪以来，“三农”领域标志性事件主要有四个。其一，2004年1月，中共中央、国务院间隔十八年后，恢复出台一揽子扶持“三农”的政策文件，而且文件编号都是当年第1号，至2023年已持续出台20个“中央一号”文件；其二，2006年1月1日起，废止实施48年的《农业税条例》，全面取消农业税及各种附加费，全国农民因此每年减负逾千亿元；其三，2017年10月，中共十九大提出“乡村振兴”国家战略，随即成为各级党委政府的“硬任务”，吸引更多关注和资源；其四，2021年7月1日，中共成立100周年之际，宣告实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题。
2017年以来，全力支持乡村振兴成为金融服务国家战略的政治责任，也是金融高质量发展的重要机遇。紧随年度“中央一号”文件，政府金融部门和国有银行通常每年初都会制定推进乡村振兴重点工作的意见。据中国人民银行2月3日公布的《2022年四季度金融机构贷款投向统计报告》，涉农贷款均以两位数增长，2022年末，本外币涉农贷款余额49.25万亿元，同比增长14%；农村（县及县以下）贷款余额41.02万亿元，同比增长13.5%；农户贷款余额14.98万亿元，同比增长11.2%；农业贷款余额5.06万亿元，同比增长10.7%。
受益于利好的大环境，农业保险进入快速发展、覆盖面提升、保障更有力的轨道，在分散农业生产经营风险、推动全民共同富裕、服务乡村振兴战略中的作用日益凸显。中国农业保险保费收入2007年仅为51亿元。据银保监会数据，2021年为976亿元，同比增长19.8%，跃居农业保险保费规模全球第一；2022年为1219亿元，同比增长24.9%，保持农业保险保费规模全球第一。
2012年11月12日，国务院根据《保险法》、《农业法》等法律，制定公布《农业保险条例》，规范农业保险活动，2016年又修订。其中第三条明确，“国家支持发展多种形式的农业保险，健全政策性农业保险制度”；第七条规定，“国家鼓励地方人民政府采取由地方财政给予保险费补贴等措施，支持发展农业保险”。
这两条实质明确了中国农业保险的主要定位和功能属性，即政策性保险。中央财政已补贴16大险种，地方财政通常还开发和补贴蔬菜水果、牲畜家禽、水产养殖等优势特色险种，为地方优势特色农业规模化、产业化发展提供风险保障。各级财政对农业保险保费的合计补贴标准，一般不低于30%，个别险种甚至高达90%，远高于农民自费比例。在符合世贸组织规则的前提下，通过保险机构对弱质农业、弱势农民、弱化农村予以间接的、适当的、持续的补贴。
最近六年的“中央一号”文件，对农业保险都有着墨。2018年要求，探索开展稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点，加快建立多层次农业保险体系；2019年要求，按照扩面增品提标的要求，完善农业保险政策，推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点，扩大农业大灾保险试点和“保险+期货”试点；2020年要求，抓好农业保险保费补贴政策落实，督促保险机构及时足额理赔；2021年要求，将地方优势特色农产品保险以奖代补做法逐步扩大到全国，健全农业再保险制度；2022年要求，积极发展农业保险和再保险；2023年要求，逐步扩大稻谷、小麦、玉米完全成本保险和种植收入保险实施范围。
2019年5月29日，中共中央全面深化改革委员会第八次会议审议并原则同意《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（下称指导意见）。9月19日，财政部、农业农村部、银保监会、林草局联合印发，从总体要求、提高农业保险服务能力、优化农业保险运行机制、加强农业保险基础设施建设、做好组织实施工作等五部分进行了具体的顶层设计，共18条，标志着中国农业保险工作进入高质量发展新阶段。例如对《农业保险条例》第三条第二款规定的“政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则”，逐一进行了细化。
政府部门同步完善制度机制，加强农业保险监管，推动农业保险高质量发展。2021年6月18日，国务院常务会议审议通过《关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知》；6月24日，财政部、农业农村部、银保监会联合发布。截至2022年10月，中国农业保险已实现稻谷、小麦、玉米三大主粮完全成本保险和种植收入保险政策13个粮食主产省份826个产粮大县全覆盖。
2021年12月31日，财政部修订了2016年老文件，印发新的《中央财政农业保险保费补贴管理办法》，其中第三十三条明确，“承保机构要履行社会责任，把社会效益放在首位，兼顾经济效益。”
2022年2月17日，银保监会制定印发《农业保险承保理赔管理办法》；指导行业协会研究制定农业保险承保理赔业务规范，细化操作标准；明确和落实农业保险业务经营条件的有关要求。
2023年1月13日，银保监会指导中国保险行业协会印发《农业保险产品开发指引》，这是保险业首次从行业自律层面制定农业保险领域的产品开发指导性文件，有利于形成监管统筹管理、协会自律引导、公司主动落实的农险保险产品开发机制。
中国农业保险也存在一些矛盾与问题。第一，扩面与监管的矛盾。《指导意见》重申“扩面、增品、提标”，“提高小农户农业保险投保率，实现愿保尽保”。农业千家万户小生产，部分农村交通不便，投保门槛过低，监管成本很高。“愿保尽保”固然对散户、小户是公平，但从另一角度而言，大户由于生产规模大、稳定市场的贡献大、生产风险也大，理应获得更多政府保障和扶持，这也是公平。何况只有适度规模，农业才有效益，监管才有效率，机械化才能普及，农民才能持续增收，并进而成为体面的职业。
第二，需求与供给的矛盾。“三农”问题的解决不可能一蹴而就，需要长期艰苦的努力。《指导意见》只提“坚持以需求为导向”，并不全面，还是要考虑量力而行、尽力而为。不能只是单一导向，而是联合导向，即兼顾满足以需求为导向、以问题为导向、以绩效为导向，才能形成农民得实惠、产业有保障、补贴有效率、机构可持续的多赢格局。《中央财政农业保险保费补贴管理办法》第三条明确，“绩效导向”是农业保险保费补贴工作实行的六个原则之一，第七章单列“绩效管理和监督检查”。从实践看，农业保险绩效管理仍然粗糙粗放，一些政府部门和保险机构的主导思路仍然是简单地把预算尽快花掉，有些人知道近几年财政补贴保费大增，视为“唐僧肉”，只想狠咬几口。
第三，竞争与创新的矛盾。《指导意见》要求，“强化创新引领，发挥好保险机构在农业保险经营中的自主性和创造性”，初衷是好的。但在实践中要注意减少伪竞争、伪创新，财政部门要注意避免“一创就灵”、“一保就灵”的简单思维。保险机构申请中央财政创新项目的动机不一而足，需要仔细鉴别和专业评审。有的方案设计粗糙，脱离生产实际；有的险种公式繁杂，只考虑保险机构避险，不考虑农民的理解和接受；有的险种局限于区域优势农产品，没有推广价值；有的险种申请上级财政扶持，只为地方财政甩包袱；等等。
第四，对上与对下的矛盾。支持乡村振兴成为金融机构服务国家战略的政治责任，这是对上负责。在实施过程中，还要注意对下负责，多接地气，农民至上、顾客至上，回应基层尤其是农民的痛点和诉求。有的农业保险机构扩展业务，并未将主要精力集中在优质产品、优质服务上，而是公关政府相关部门负责官员。关键的业务工作反而流于表面，要么应付乡村振兴重点工作，捞取政治资本；要么击败竞争对手，获得上级肯定和业绩奖励；要么清楚其中猫腻油水，涉嫌套取中央和地方财政补贴；要么依据《农业保险条例》第九条“依法享受税收优惠”，并粉饰上市公司报表和社会责任报告；等等。
第五，政策与商业的矛盾。农业保险是政策险，通常有政府的高额补贴，具有公益属性。农业保险机构须依规优先履行社会效益，与商业险的目标迥异，不以盈利为主要目的。逻辑很简单，保险机构运营经费及其从业人员的工资奖金，羊毛出在羊身上，主要来自财政补贴的保费，自己拿多了，肯定给农民少了。如无强力监管，未必有动力和情怀，主动、持续、公平地把财政补贴的保费大头转移给弱势的农民。《农业保险条例》第十条第二款要求，“保险机构经营农业保险业务，应当与其他保险业务分开管理，单独核算损益。”但在实践中，有的保险机构尤其上市公司还是按照商业保险模式，设定过高的盈利目标并考核，将企业的经济效益置于首位。
破解上述矛盾，从政策思路而言，应综合发挥有效市场和有为政府的作用。两手抓、两手硬，一手硬、一手软就难免乱象众生。市场无形之手侧重解决效率问题，政府有形之手侧重解决公平问题。
从技术保障而言，应强化科技赋能。推动农业保险数据共享，推动线上承保、线上理赔，并辅之以实人（投保主体）、实地（投保地块）、实物（标的）、实单（保单）随机抽检监管，做实保险标的、保险面积、保险理赔，防范骗取农业保险补贴资金。
从政府监管而言，应重视绩效导向、结果导向。定期研究农业险种的简单赔付率，设定预期值。如果一年偏低情有可原，如果三年、五年甚至长期偏低，那么就有违政策性保险的初衷，就要找到合规、合适的手段干预。
一个通用的思路是，可考虑在保险方案的理赔公式中，设置一个与简单赔付率挂钩的上下浮动系数。例如以S市P险为例，据保险机构间隔3年的两次测算，理赔公式中的综合成本指数每提高1个点，简单赔付率提高4-5个点，所以可建立如下的动态调整量化机制并制定相应的量化表：
1.目前接受保险机构的观点和解释，管理成本需20%，暂定其盈亏线为80%。
2.如连续36个月简单赔付率为75.01-85.00%（即在盈亏线左右浮动5个百分点），综合成本指数不调整。
3.如因重大气象灾害等因素，连续36个月简单赔付率高于85%以上，每隔10个百分点区间（例如85.01%-95.00%），综合成本指数降低1个百分点。
4.如因市场价格较高等因素，连续36个月简单赔付率低于75%以下，每隔10个百分点区间（例如65.01%-75.00%），综合成本指数提升1个百分点。
5.为避免大起大落、急剧动荡，综合成本指数每年升降不大于5个百分点。
6.倾斜保护农民利益和生产积极性，综合成本指数最低不少于3%。
7.基于12个月以来、36个月以来、本险种成立以来的简单赔付率比较分析，可对综合成本指数加权微调。微调升降仅限于1个百分点。
8.试行期间如效果不佳，可调整第3、4条设定的10个百分点区间，由此放大或压缩调整综合成本指数的百分点，从而提升或降低简单赔付率。
建立一个锁定简单赔付率的动态调整量化机制，有三大好处：其一，双向约束。同时对保险机构和政府部门有约束，这种约束主要基于市场力量，而非行政权力，大幅减少人为干预、人情游说。其二，精细透明。是否调整、如何调整综合参考12个月、36个月、成立本险种以来的简单赔付率，预期稳定，更专业、更精细、更透明。其三，提升绩效。能够确保用市场、合规、缓和的手段，将各级财政的农业保险高额补贴，大部分最终流向从事农业生产的农民和合作社，而非长期被保险机构滞留或占用。■
本世纪以来，“三农”领域标志性事件主要有四个。其一，2004年1月，中共中央、国务院间隔十八年后，恢复出台一揽子扶持“三农”的政策文件，而且文件编号都是当年第1号，至2023年已持续出台20个“中央一号”文件；其二，2006年1月1日起，废止实施48年的《农业税条例》，全面取消农业税及各种附加费，全国农民因此每年减负逾千亿元；其三，2017年10月，中共十九大提出“乡村振兴”国家战略，随即成为各级党委政府的“硬任务”，吸引更多关注和资源；其四，2021年7月1日，中共成立100周年之际，宣告实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题。
2017年以来，全力支持乡村振兴成为金融服务国家战略的政治责任，也是金融高质量发展的重要机遇。紧随年度“中央一号”文件，政府金融部门和国有银行通常每年初都会制定推进乡村振兴重点工作的意见。据中国人民银行2月3日公布的《2022年四季度金融机构贷款投向统计报告》，涉农贷款均以两位数增长，2022年末，本外币涉农贷款余额49.25万亿元，同比增长14%；农村（县及县以下）贷款余额41.02万亿元，同比增长13.5%；农户贷款余额14.98万亿元，同比增长11.2%；农业贷款余额5.06万亿元，同比增长10.7%。
受益于利好的大环境，农业保险进入快速发展、覆盖面提升、保障更有力的轨道，在分散农业生产经营风险、推动全民共同富裕、服务乡村振兴战略中的作用日益凸显。中国农业保险保费收入2007年仅为51亿元。据银保监会数据，2021年为976亿元，同比增长19.8%，跃居农业保险保费规模全球第一；2022年为1219亿元，同比增长24.9%，保持农业保险保费规模全球第一。
2012年11月12日，国务院根据《保险法》、《农业法》等法律，制定公布《农业保险条例》，规范农业保险活动，2016年又修订。其中第三条明确，“国家支持发展多种形式的农业保险，健全政策性农业保险制度”；第七条规定，“国家鼓励地方人民政府采取由地方财政给予保险费补贴等措施，支持发展农业保险”。
这两条实质明确了中国农业保险的主要定位和功能属性，即政策性保险。中央财政已补贴16大险种，地方财政通常还开发和补贴蔬菜水果、牲畜家禽、水产养殖等优势特色险种，为地方优势特色农业规模化、产业化发展提供风险保障。各级财政对农业保险保费的合计补贴标准，一般不低于30%，个别险种甚至高达90%，远高于农民自费比例。在符合世贸组织规则的前提下，通过保险机构对弱质农业、弱势农民、弱化农村予以间接的、适当的、持续的补贴。
最近六年的“中央一号”文件，对农业保险都有着墨。2018年要求，探索开展稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点，加快建立多层次农业保险体系；2019年要求，按照扩面增品提标的要求，完善农业保险政策，推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点，扩大农业大灾保险试点和“保险+期货”试点；2020年要求，抓好农业保险保费补贴政策落实，督促保险机构及时足额理赔；2021年要求，将地方优势特色农产品保险以奖代补做法逐步扩大到全国，健全农业再保险制度；2022年要求，积极发展农业保险和再保险；2023年要求，逐步扩大稻谷、小麦、玉米完全成本保险和种植收入保险实施范围。
2019年5月29日，中共中央全面深化改革委员会第八次会议审议并原则同意《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（下称指导意见）。9月19日，财政部、农业农村部、银保监会、林草局联合印发，从总体要求、提高农业保险服务能力、优化农业保险运行机制、加强农业保险基础设施建设、做好组织实施工作等五部分进行了具体的顶层设计，共18条，标志着中国农业保险工作进入高质量发展新阶段。例如对《农业保险条例》第三条第二款规定的“政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则”，逐一进行了细化。
政府部门同步完善制度机制，加强农业保险监管，推动农业保险高质量发展。2021年6月18日，国务院常务会议审议通过《关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知》；6月24日，财政部、农业农村部、银保监会联合发布。截至2022年10月，中国农业保险已实现稻谷、小麦、玉米三大主粮完全成本保险和种植收入保险政策13个粮食主产省份826个产粮大县全覆盖。
2021年12月31日，财政部修订了2016年老文件，印发新的《中央财政农业保险保费补贴管理办法》，其中第三十三条明确，“承保机构要履行社会责任，把社会效益放在首位，兼顾经济效益。”
2022年2月17日，银保监会制定印发《农业保险承保理赔管理办法》；指导行业协会研究制定农业保险承保理赔业务规范，细化操作标准；明确和落实农业保险业务经营条件的有关要求。
2023年1月13日，银保监会指导中国保险行业协会印发《农业保险产品开发指引》，这是保险业首次从行业自律层面制定农业保险领域的产品开发指导性文件，有利于形成监管统筹管理、协会自律引导、公司主动落实的农险保险产品开发机制。
中国农业保险也存在一些矛盾与问题。第一，扩面与监管的矛盾。《指导意见》重申“扩面、增品、提标”，“提高小农户农业保险投保率，实现愿保尽保”。农业千家万户小生产，部分农村交通不便，投保门槛过低，监管成本很高。“愿保尽保”固然对散户、小户是公平，但从另一角度而言，大户由于生产规模大、稳定市场的贡献大、生产风险也大，理应获得更多政府保障和扶持，这也是公平。何况只有适度规模，农业才有效益，监管才有效率，机械化才能普及，农民才能持续增收，并进而成为体面的职业。
第二，需求与供给的矛盾。“三农”问题的解决不可能一蹴而就，需要长期艰苦的努力。《指导意见》只提“坚持以需求为导向”，并不全面，还是要考虑量力而行、尽力而为。不能只是单一导向，而是联合导向，即兼顾满足以需求为导向、以问题为导向、以绩效为导向，才能形成农民得实惠、产业有保障、补贴有效率、机构可持续的多赢格局。《中央财政农业保险保费补贴管理办法》第三条明确，“绩效导向”是农业保险保费补贴工作实行的六个原则之一，第七章单列“绩效管理和监督检查”。从实践看，农业保险绩效管理仍然粗糙粗放，一些政府部门和保险机构的主导思路仍然是简单地把预算尽快花掉，有些人知道近几年财政补贴保费大增，视为“唐僧肉”，只想狠咬几口。
第三，竞争与创新的矛盾。《指导意见》要求，“强化创新引领，发挥好保险机构在农业保险经营中的自主性和创造性”，初衷是好的。但在实践中要注意减少伪竞争、伪创新，财政部门要注意避免“一创就灵”、“一保就灵”的简单思维。保险机构申请中央财政创新项目的动机不一而足，需要仔细鉴别和专业评审。有的方案设计粗糙，脱离生产实际；有的险种公式繁杂，只考虑保险机构避险，不考虑农民的理解和接受；有的险种局限于区域优势农产品，没有推广价值；有的险种申请上级财政扶持，只为地方财政甩包袱；等等。
第四，对上与对下的矛盾。支持乡村振兴成为金融机构服务国家战略的政治责任，这是对上负责。在实施过程中，还要注意对下负责，多接地气，农民至上、顾客至上，回应基层尤其是农民的痛点和诉求。有的农业保险机构扩展业务，并未将主要精力集中在优质产品、优质服务上，而是公关政府相关部门负责官员。关键的业务工作反而流于表面，要么应付乡村振兴重点工作，捞取政治资本；要么击败竞争对手，获得上级肯定和业绩奖励；要么清楚其中猫腻油水，涉嫌套取中央和地方财政补贴；要么依据《农业保险条例》第九条“依法享受税收优惠”，并粉饰上市公司报表和社会责任报告；等等。
第五，政策与商业的矛盾。农业保险是政策险，通常有政府的高额补贴，具有公益属性。农业保险机构须依规优先履行社会效益，与商业险的目标迥异，不以盈利为主要目的。逻辑很简单，保险机构运营经费及其从业人员的工资奖金，羊毛出在羊身上，主要来自财政补贴的保费，自己拿多了，肯定给农民少了。如无强力监管，未必有动力和情怀，主动、持续、公平地把财政补贴的保费大头转移给弱势的农民。《农业保险条例》第十条第二款要求，“保险机构经营农业保险业务，应当与其他保险业务分开管理，单独核算损益。”但在实践中，有的保险机构尤其上市公司还是按照商业保险模式，设定过高的盈利目标并考核，将企业的经济效益置于首位。
破解上述矛盾，从政策思路而言，应综合发挥有效市场和有为政府的作用。两手抓、两手硬，一手硬、一手软就难免乱象众生。市场无形之手侧重解决效率问题，政府有形之手侧重解决公平问题。
从技术保障而言，应强化科技赋能。推动农业保险数据共享，推动线上承保、线上理赔，并辅之以实人（投保主体）、实地（投保地块）、实物（标的）、实单（保单）随机抽检监管，做实保险标的、保险面积、保险理赔，防范骗取农业保险补贴资金。
从政府监管而言，应重视绩效导向、结果导向。定期研究农业险种的简单赔付率，设定预期值。如果一年偏低情有可原，如果三年、五年甚至长期偏低，那么就有违政策性保险的初衷，就要找到合规、合适的手段干预。
一个通用的思路是，可考虑在保险方案的理赔公式中，设置一个与简单赔付率挂钩的上下浮动系数。例如以S市P险为例，据保险机构间隔3年的两次测算，理赔公式中的综合成本指数每提高1个点，简单赔付率提高4-5个点，所以可建立如下的动态调整量化机制并制定相应的量化表：
1.目前接受保险机构的观点和解释，管理成本需20%，暂定其盈亏线为80%。
2.如连续36个月简单赔付率为75.01-85.00%（即在盈亏线左右浮动5个百分点），综合成本指数不调整。
3.如因重大气象灾害等因素，连续36个月简单赔付率高于85%以上，每隔10个百分点区间（例如85.01%-95.00%），综合成本指数降低1个百分点。
4.如因市场价格较高等因素，连续36个月简单赔付率低于75%以下，每隔10个百分点区间（例如65.01%-75.00%），综合成本指数提升1个百分点。
5.为避免大起大落、急剧动荡，综合成本指数每年升降不大于5个百分点。
6.倾斜保护农民利益和生产积极性，综合成本指数最低不少于3%。
7.基于12个月以来、36个月以来、本险种成立以来的简单赔付率比较分析，可对综合成本指数加权微调。微调升降仅限于1个百分点。
8.试行期间如效果不佳，可调整第3、4条设定的10个百分点区间，由此放大或压缩调整综合成本指数的百分点，从而提升或降低简单赔付率。
建立一个锁定简单赔付率的动态调整量化机制，有三大好处：其一，双向约束。同时对保险机构和政府部门有约束，这种约束主要基于市场力量，而非行政权力，大幅减少人为干预、人情游说。其二，精细透明。是否调整、如何调整综合参考12个月、36个月、成立本险种以来的简单赔付率，预期稳定，更专业、更精细、更透明。其三，提升绩效。能够确保用市场、合规、缓和的手段，将各级财政的农业保险高额补贴，大部分最终流向从事农业生产的农民和合作社，而非长期被保险机构滞留或占用。■
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2017年以来，全力支持乡村振兴成为金融服务国家战略的政治责任，也是金融高质量发展的重要机遇。紧随年度“中央一号”文件，政府金融部门和国有银行通常每年初都会制定推进乡村振兴重点工作的意见。据中国人民银行2月3日公布的《2022年四季度金融机构贷款投向统计报告》，涉农贷款均以两位数增长，2022年末，本外币涉农贷款余额49.25万亿元，同比增长14%；农村（县及县以下）贷款余额41.02万亿元，同比增长13.5%；农户贷款余额14.98万亿元，同比增长11.2%；农业贷款余额5.06万亿元，同比增长10.7%。
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2012年11月12日，国务院根据《保险法》、《农业法》等法律，制定公布《农业保险条例》，规范农业保险活动，2016年又修订。其中第三条明确，“国家支持发展多种形式的农业保险，健全政策性农业保险制度”；第七条规定，“国家鼓励地方人民政府采取由地方财政给予保险费补贴等措施，支持发展农业保险”。
这两条实质明确了中国农业保险的主要定位和功能属性，即政策性保险。中央财政已补贴16大险种，地方财政通常还开发和补贴蔬菜水果、牲畜家禽、水产养殖等优势特色险种，为地方优势特色农业规模化、产业化发展提供风险保障。各级财政对农业保险保费的合计补贴标准，一般不低于30%，个别险种甚至高达90%，远高于农民自费比例。在符合世贸组织规则的前提下，通过保险机构对弱质农业、弱势农民、弱化农村予以间接的、适当的、持续的补贴。
最近六年的“中央一号”文件，对农业保险都有着墨。2018年要求，探索开展稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点，加快建立多层次农业保险体系；2019年要求，按照扩面增品提标的要求，完善农业保险政策，推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点，扩大农业大灾保险试点和“保险+期货”试点；2020年要求，抓好农业保险保费补贴政策落实，督促保险机构及时足额理赔；2021年要求，将地方优势特色农产品保险以奖代补做法逐步扩大到全国，健全农业再保险制度；2022年要求，积极发展农业保险和再保险；2023年要求，逐步扩大稻谷、小麦、玉米完全成本保险和种植收入保险实施范围。
2019年5月29日，中共中央全面深化改革委员会第八次会议审议并原则同意《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（下称指导意见）。9月19日，财政部、农业农村部、银保监会、林草局联合印发，从总体要求、提高农业保险服务能力、优化农业保险运行机制、加强农业保险基础设施建设、做好组织实施工作等五部分进行了具体的顶层设计，共18条，标志着中国农业保险工作进入高质量发展新阶段。例如对《农业保险条例》第三条第二款规定的“政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则”，逐一进行了细化。
政府部门同步完善制度机制，加强农业保险监管，推动农业保险高质量发展。2021年6月18日，国务院常务会议审议通过《关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知》；6月24日，财政部、农业农村部、银保监会联合发布。截至2022年10月，中国农业保险已实现稻谷、小麦、玉米三大主粮完全成本保险和种植收入保险政策13个粮食主产省份826个产粮大县全覆盖。
2021年12月31日，财政部修订了2016年老文件，印发新的《中央财政农业保险保费补贴管理办法》，其中第三十三条明确，“承保机构要履行社会责任，把社会效益放在首位，兼顾经济效益。”
2022年2月17日，银保监会制定印发《农业保险承保理赔管理办法》；指导行业协会研究制定农业保险承保理赔业务规范，细化操作标准；明确和落实农业保险业务经营条件的有关要求。
2023年1月13日，银保监会指导中国保险行业协会印发《农业保险产品开发指引》，这是保险业首次从行业自律层面制定农业保险领域的产品开发指导性文件，有利于形成监管统筹管理、协会自律引导、公司主动落实的农险保险产品开发机制。
中国农业保险也存在一些矛盾与问题。第一，扩面与监管的矛盾。《指导意见》重申“扩面、增品、提标”，“提高小农户农业保险投保率，实现愿保尽保”。农业千家万户小生产，部分农村交通不便，投保门槛过低，监管成本很高。“愿保尽保”固然对散户、小户是公平，但从另一角度而言，大户由于生产规模大、稳定市场的贡献大、生产风险也大，理应获得更多政府保障和扶持，这也是公平。何况只有适度规模，农业才有效益，监管才有效率，机械化才能普及，农民才能持续增收，并进而成为体面的职业。
第二，需求与供给的矛盾。“三农”问题的解决不可能一蹴而就，需要长期艰苦的努力。《指导意见》只提“坚持以需求为导向”，并不全面，还是要考虑量力而行、尽力而为。不能只是单一导向，而是联合导向，即兼顾满足以需求为导向、以问题为导向、以绩效为导向，才能形成农民得实惠、产业有保障、补贴有效率、机构可持续的多赢格局。《中央财政农业保险保费补贴管理办法》第三条明确，“绩效导向”是农业保险保费补贴工作实行的六个原则之一，第七章单列“绩效管理和监督检查”。从实践看，农业保险绩效管理仍然粗糙粗放，一些政府部门和保险机构的主导思路仍然是简单地把预算尽快花掉，有些人知道近几年财政补贴保费大增，视为“唐僧肉”，只想狠咬几口。
第三，竞争与创新的矛盾。《指导意见》要求，“强化创新引领，发挥好保险机构在农业保险经营中的自主性和创造性”，初衷是好的。但在实践中要注意减少伪竞争、伪创新，财政部门要注意避免“一创就灵”、“一保就灵”的简单思维。保险机构申请中央财政创新项目的动机不一而足，需要仔细鉴别和专业评审。有的方案设计粗糙，脱离生产实际；有的险种公式繁杂，只考虑保险机构避险，不考虑农民的理解和接受；有的险种局限于区域优势农产品，没有推广价值；有的险种申请上级财政扶持，只为地方财政甩包袱；等等。
第四，对上与对下的矛盾。支持乡村振兴成为金融机构服务国家战略的政治责任，这是对上负责。在实施过程中，还要注意对下负责，多接地气，农民至上、顾客至上，回应基层尤其是农民的痛点和诉求。有的农业保险机构扩展业务，并未将主要精力集中在优质产品、优质服务上，而是公关政府相关部门负责官员。关键的业务工作反而流于表面，要么应付乡村振兴重点工作，捞取政治资本；要么击败竞争对手，获得上级肯定和业绩奖励；要么清楚其中猫腻油水，涉嫌套取中央和地方财政补贴；要么依据《农业保险条例》第九条“依法享受税收优惠”，并粉饰上市公司报表和社会责任报告；等等。
第五，政策与商业的矛盾。农业保险是政策险，通常有政府的高额补贴，具有公益属性。农业保险机构须依规优先履行社会效益，与商业险的目标迥异，不以盈利为主要目的。逻辑很简单，保险机构运营经费及其从业人员的工资奖金，羊毛出在羊身上，主要来自财政补贴的保费，自己拿多了，肯定给农民少了。如无强力监管，未必有动力和情怀，主动、持续、公平地把财政补贴的保费大头转移给弱势的农民。《农业保险条例》第十条第二款要求，“保险机构经营农业保险业务，应当与其他保险业务分开管理，单独核算损益。”但在实践中，有的保险机构尤其上市公司还是按照商业保险模式，设定过高的盈利目标并考核，将企业的经济效益置于首位。
破解上述矛盾，从政策思路而言，应综合发挥有效市场和有为政府的作用。两手抓、两手硬，一手硬、一手软就难免乱象众生。市场无形之手侧重解决效率问题，政府有形之手侧重解决公平问题。
从技术保障而言，应强化科技赋能。推动农业保险数据共享，推动线上承保、线上理赔，并辅之以实人（投保主体）、实地（投保地块）、实物（标的）、实单（保单）随机抽检监管，做实保险标的、保险面积、保险理赔，防范骗取农业保险补贴资金。
从政府监管而言，应重视绩效导向、结果导向。定期研究农业险种的简单赔付率，设定预期值。如果一年偏低情有可原，如果三年、五年甚至长期偏低，那么就有违政策性保险的初衷，就要找到合规、合适的手段干预。
一个通用的思路是，可考虑在保险方案的理赔公式中，设置一个与简单赔付率挂钩的上下浮动系数。例如以S市P险为例，据保险机构间隔3年的两次测算，理赔公式中的综合成本指数每提高1个点，简单赔付率提高4-5个点，所以可建立如下的动态调整量化机制并制定相应的量化表：
1.目前接受保险机构的观点和解释，管理成本需20%，暂定其盈亏线为80%。
2.如连续36个月简单赔付率为75.01-85.00%（即在盈亏线左右浮动5个百分点），综合成本指数不调整。
3.如因重大气象灾害等因素，连续36个月简单赔付率高于85%以上，每隔10个百分点区间（例如85.01%-95.00%），综合成本指数降低1个百分点。
4.如因市场价格较高等因素，连续36个月简单赔付率低于75%以下，每隔10个百分点区间（例如65.01%-75.00%），综合成本指数提升1个百分点。
5.为避免大起大落、急剧动荡，综合成本指数每年升降不大于5个百分点。
6.倾斜保护农民利益和生产积极性，综合成本指数最低不少于3%。
7.基于12个月以来、36个月以来、本险种成立以来的简单赔付率比较分析，可对综合成本指数加权微调。微调升降仅限于1个百分点。
8.试行期间如效果不佳，可调整第3、4条设定的10个百分点区间，由此放大或压缩调整综合成本指数的百分点，从而提升或降低简单赔付率。
建立一个锁定简单赔付率的动态调整量化机制，有三大好处：其一，双向约束。同时对保险机构和政府部门有约束，这种约束主要基于市场力量，而非行政权力，大幅减少人为干预、人情游说。其二，精细透明。是否调整、如何调整综合参考12个月、36个月、成立本险种以来的简单赔付率，预期稳定，更专业、更精细、更透明。其三，提升绩效。能够确保用市场、合规、缓和的手段，将各级财政的农业保险高额补贴，大部分最终流向从事农业生产的农民和合作社，而非长期被保险机构滞留或占用。■
本世纪以来，“三农”领域标志性事件主要有四个。其一，2004年1月，中共中央、国务院间隔十八年后，恢复出台一揽子扶持“三农”的政策文件，而且文件编号都是当年第1号，至2023年已持续出台20个“中央一号”文件；其二，2006年1月1日起，废止实施48年的《农业税条例》，全面取消农业税及各种附加费，全国农民因此每年减负逾千亿元；其三，2017年10月，中共十九大提出“乡村振兴”国家战略，随即成为各级党委政府的“硬任务”，吸引更多关注和资源；其四，2021年7月1日，中共成立100周年之际，宣告实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题。
2017年以来，全力支持乡村振兴成为金融服务国家战略的政治责任，也是金融高质量发展的重要机遇。紧随年度“中央一号”文件，政府金融部门和国有银行通常每年初都会制定推进乡村振兴重点工作的意见。据中国人民银行2月3日公布的《2022年四季度金融机构贷款投向统计报告》，涉农贷款均以两位数增长，2022年末，本外币涉农贷款余额49.25万亿元，同比增长14%；农村（县及县以下）贷款余额41.02万亿元，同比增长13.5%；农户贷款余额14.98万亿元，同比增长11.2%；农业贷款余额5.06万亿元，同比增长10.7%。
受益于利好的大环境，农业保险进入快速发展、覆盖面提升、保障更有力的轨道，在分散农业生产经营风险、推动全民共同富裕、服务乡村振兴战略中的作用日益凸显。中国农业保险保费收入2007年仅为51亿元。据银保监会数据，2021年为976亿元，同比增长19.8%，跃居农业保险保费规模全球第一；2022年为1219亿元，同比增长24.9%，保持农业保险保费规模全球第一。
2012年11月12日，国务院根据《保险法》、《农业法》等法律，制定公布《农业保险条例》，规范农业保险活动，2016年又修订。其中第三条明确，“国家支持发展多种形式的农业保险，健全政策性农业保险制度”；第七条规定，“国家鼓励地方人民政府采取由地方财政给予保险费补贴等措施，支持发展农业保险”。
这两条实质明确了中国农业保险的主要定位和功能属性，即政策性保险。中央财政已补贴16大险种，地方财政通常还开发和补贴蔬菜水果、牲畜家禽、水产养殖等优势特色险种，为地方优势特色农业规模化、产业化发展提供风险保障。各级财政对农业保险保费的合计补贴标准，一般不低于30%，个别险种甚至高达90%，远高于农民自费比例。在符合世贸组织规则的前提下，通过保险机构对弱质农业、弱势农民、弱化农村予以间接的、适当的、持续的补贴。
最近六年的“中央一号”文件，对农业保险都有着墨。2018年要求，探索开展稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点，加快建立多层次农业保险体系；2019年要求，按照扩面增品提标的要求，完善农业保险政策，推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点，扩大农业大灾保险试点和“保险+期货”试点；2020年要求，抓好农业保险保费补贴政策落实，督促保险机构及时足额理赔；2021年要求，将地方优势特色农产品保险以奖代补做法逐步扩大到全国，健全农业再保险制度；2022年要求，积极发展农业保险和再保险；2023年要求，逐步扩大稻谷、小麦、玉米完全成本保险和种植收入保险实施范围。
2019年5月29日，中共中央全面深化改革委员会第八次会议审议并原则同意《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（下称指导意见）。9月19日，财政部、农业农村部、银保监会、林草局联合印发，从总体要求、提高农业保险服务能力、优化农业保险运行机制、加强农业保险基础设施建设、做好组织实施工作等五部分进行了具体的顶层设计，共18条，标志着中国农业保险工作进入高质量发展新阶段。例如对《农业保险条例》第三条第二款规定的“政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则”，逐一进行了细化。
政府部门同步完善制度机制，加强农业保险监管，推动农业保险高质量发展。2021年6月18日，国务院常务会议审议通过《关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知》；6月24日，财政部、农业农村部、银保监会联合发布。截至2022年10月，中国农业保险已实现稻谷、小麦、玉米三大主粮完全成本保险和种植收入保险政策13个粮食主产省份826个产粮大县全覆盖。
2021年12月31日，财政部修订了2016年老文件，印发新的《中央财政农业保险保费补贴管理办法》，其中第三十三条明确，“承保机构要履行社会责任，把社会效益放在首位，兼顾经济效益。”
2022年2月17日，银保监会制定印发《农业保险承保理赔管理办法》；指导行业协会研究制定农业保险承保理赔业务规范，细化操作标准；明确和落实农业保险业务经营条件的有关要求。
2023年1月13日，银保监会指导中国保险行业协会印发《农业保险产品开发指引》，这是保险业首次从行业自律层面制定农业保险领域的产品开发指导性文件，有利于形成监管统筹管理、协会自律引导、公司主动落实的农险保险产品开发机制。
中国农业保险也存在一些矛盾与问题。第一，扩面与监管的矛盾。《指导意见》重申“扩面、增品、提标”，“提高小农户农业保险投保率，实现愿保尽保”。农业千家万户小生产，部分农村交通不便，投保门槛过低，监管成本很高。“愿保尽保”固然对散户、小户是公平，但从另一角度而言，大户由于生产规模大、稳定市场的贡献大、生产风险也大，理应获得更多政府保障和扶持，这也是公平。何况只有适度规模，农业才有效益，监管才有效率，机械化才能普及，农民才能持续增收，并进而成为体面的职业。
第二，需求与供给的矛盾。“三农”问题的解决不可能一蹴而就，需要长期艰苦的努力。《指导意见》只提“坚持以需求为导向”，并不全面，还是要考虑量力而行、尽力而为。不能只是单一导向，而是联合导向，即兼顾满足以需求为导向、以问题为导向、以绩效为导向，才能形成农民得实惠、产业有保障、补贴有效率、机构可持续的多赢格局。《中央财政农业保险保费补贴管理办法》第三条明确，“绩效导向”是农业保险保费补贴工作实行的六个原则之一，第七章单列“绩效管理和监督检查”。从实践看，农业保险绩效管理仍然粗糙粗放，一些政府部门和保险机构的主导思路仍然是简单地把预算尽快花掉，有些人知道近几年财政补贴保费大增，视为“唐僧肉”，只想狠咬几口。
第三，竞争与创新的矛盾。《指导意见》要求，“强化创新引领，发挥好保险机构在农业保险经营中的自主性和创造性”，初衷是好的。但在实践中要注意减少伪竞争、伪创新，财政部门要注意避免“一创就灵”、“一保就灵”的简单思维。保险机构申请中央财政创新项目的动机不一而足，需要仔细鉴别和专业评审。有的方案设计粗糙，脱离生产实际；有的险种公式繁杂，只考虑保险机构避险，不考虑农民的理解和接受；有的险种局限于区域优势农产品，没有推广价值；有的险种申请上级财政扶持，只为地方财政甩包袱；等等。
第四，对上与对下的矛盾。支持乡村振兴成为金融机构服务国家战略的政治责任，这是对上负责。在实施过程中，还要注意对下负责，多接地气，农民至上、顾客至上，回应基层尤其是农民的痛点和诉求。有的农业保险机构扩展业务，并未将主要精力集中在优质产品、优质服务上，而是公关政府相关部门负责官员。关键的业务工作反而流于表面，要么应付乡村振兴重点工作，捞取政治资本；要么击败竞争对手，获得上级肯定和业绩奖励；要么清楚其中猫腻油水，涉嫌套取中央和地方财政补贴；要么依据《农业保险条例》第九条“依法享受税收优惠”，并粉饰上市公司报表和社会责任报告；等等。
第五，政策与商业的矛盾。农业保险是政策险，通常有政府的高额补贴，具有公益属性。农业保险机构须依规优先履行社会效益，与商业险的目标迥异，不以盈利为主要目的。逻辑很简单，保险机构运营经费及其从业人员的工资奖金，羊毛出在羊身上，主要来自财政补贴的保费，自己拿多了，肯定给农民少了。如无强力监管，未必有动力和情怀，主动、持续、公平地把财政补贴的保费大头转移给弱势的农民。《农业保险条例》第十条第二款要求，“保险机构经营农业保险业务，应当与其他保险业务分开管理，单独核算损益。”但在实践中，有的保险机构尤其上市公司还是按照商业保险模式，设定过高的盈利目标并考核，将企业的经济效益置于首位。
破解上述矛盾，从政策思路而言，应综合发挥有效市场和有为政府的作用。两手抓、两手硬，一手硬、一手软就难免乱象众生。市场无形之手侧重解决效率问题，政府有形之手侧重解决公平问题。
从技术保障而言，应强化科技赋能。推动农业保险数据共享，推动线上承保、线上理赔，并辅之以实人（投保主体）、实地（投保地块）、实物（标的）、实单（保单）随机抽检监管，做实保险标的、保险面积、保险理赔，防范骗取农业保险补贴资金。
从政府监管而言，应重视绩效导向、结果导向。定期研究农业险种的简单赔付率，设定预期值。如果一年偏低情有可原，如果三年、五年甚至长期偏低，那么就有违政策性保险的初衷，就要找到合规、合适的手段干预。
一个通用的思路是，可考虑在保险方案的理赔公式中，设置一个与简单赔付率挂钩的上下浮动系数。例如以S市P险为例，据保险机构间隔3年的两次测算，理赔公式中的综合成本指数每提高1个点，简单赔付率提高4-5个点，所以可建立如下的动态调整量化机制并制定相应的量化表：
1.目前接受保险机构的观点和解释，管理成本需20%，暂定其盈亏线为80%。
2.如连续36个月简单赔付率为75.01-85.00%（即在盈亏线左右浮动5个百分点），综合成本指数不调整。
3.如因重大气象灾害等因素，连续36个月简单赔付率高于85%以上，每隔10个百分点区间（例如85.01%-95.00%），综合成本指数降低1个百分点。
4.如因市场价格较高等因素，连续36个月简单赔付率低于75%以下，每隔10个百分点区间（例如65.01%-75.00%），综合成本指数提升1个百分点。
5.为避免大起大落、急剧动荡，综合成本指数每年升降不大于5个百分点。
6.倾斜保护农民利益和生产积极性，综合成本指数最低不少于3%。
7.基于12个月以来、36个月以来、本险种成立以来的简单赔付率比较分析，可对综合成本指数加权微调。微调升降仅限于1个百分点。
8.试行期间如效果不佳，可调整第3、4条设定的10个百分点区间，由此放大或压缩调整综合成本指数的百分点，从而提升或降低简单赔付率。
建立一个锁定简单赔付率的动态调整量化机制，有三大好处：其一，双向约束。同时对保险机构和政府部门有约束，这种约束主要基于市场力量，而非行政权力，大幅减少人为干预、人情游说。其二，精细透明。是否调整、如何调整综合参考12个月、36个月、成立本险种以来的简单赔付率，预期稳定，更专业、更精细、更透明。其三，提升绩效。能够确保用市场、合规、缓和的手段，将各级财政的农业保险高额补贴，大部分最终流向从事农业生产的农民和合作社，而非长期被保险机构滞留或占用。■
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