公办主导、教育集权和流动儿童的教育问题
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聂日明:中国的基础教育体系需要有一定的灵活性，可以保证随时可以接纳转入的儿童，也可以满足不同类型家庭的教育需求。

聂日明

■2021年，广东省发布《推动基础教育高质量发展行动方案》，要求到2025年，新增基础教育公办学位438万个，包括幼儿园33万个、义务教育375万个、普通高中30万个。这是广东基础教育史上的里程碑式的政策。

广东急剧扩张公办学位的举措主要由两个中央政策驱动。第一，义务教育公办主导，各地民办义务教育在校生占比不得超过5%，截至2020年底，广东的民办小学和初中在校生占相应学段学生的比重分别为21.51%和23.04%，民办在校生总数321万（据全国教育事业发展简明统计分析），居全国第一。第二，流动儿童的“两为主”政策，在2020年末，广东的进城务工人员随迁子女在公办小学、初中就读的比例为47.9%和55.9%，远远低于全国的85.8%。

从数量上看，仅义务教育，公办学位的增长量就超过了民办学位总量，也超过了流动儿童在校生总量（仅有一半在民办读书）。正常理解，公办学位迅猛扩张，会惠及大多数流动儿童以及就读民办的本地户籍家庭。

但事实并非如此，据财新报道，广州一些区公办学校的“积分入学线上升，插班更是难上加难”，一些即将关闭的民办学校的在校生能成功转入公办学校的比例并不高。这里面发生了什么事情？

公办主导会造成教育供给不足

公办主导的教育体系，主要由政府提供义务教育，要达到有效水平的教育供给，需要回答一个问题：地方政府为什么要在义务教育上保证投入？

理想模型中，政府是中立的机构，没有自己的利益，他会将所有收来的税花在全部居民投票决定的领域。现实并不是这样，公办教育投入的资金来源于一般税收，不形成资金贡献方与使用方的一一对应关系，教育投入的力度就取决于各政府部门的主观意愿，当相关部门不能直接间接从教育投入中获利，财政主导的服务供给就会导致供给不足，投入的欠缺程度还要高于完全市场化中私人部门自行投入的水平。

以深圳幼儿园为例，2018年教育部出台政策，要求各地公办幼儿园比例要在2020年达到50%，深圳开始推进“民转公”。2018年以前，深圳学前教育以民办园为主，公办园比例不足5%，但民办园的学位数与价格通过市场调节，入园家长的满意度并不低，入园难度也不算大，但需要支付相应的市场价格。

表面上看，民办园转为公办园，学费会显著下降，管理相对严格，教育质量也可能会提高，对周围家长是利好。但公办园的办学自主权相对小很多，招生数量受到场地面积、生师比等限制，民办园原有资源能覆盖的招生名额肯定会下降，周边儿童入园的难度自然会加大。在既定生均教育经费的限制下，公办园要增加招生名额，意味着增加教育投入，供给规模取于地方财力，如果没有内生激励地方政府的动力，教育投入很难保证持续的增长。

公办学校主导义务教育，不仅存在降低全行业供给水平的可能性，还会扭曲整个市场，也是部分城市流动儿童入学门槛较高的重要原因。完全市场化的服务市场中，价格是质量或稀缺程度的信号，不同偏好的家庭、消费者依自己的收入水平选择不同层次的服务。但公办学校主导义务教育，大多以教育均衡和公平为目标，办学水平一般居于中间水平，产生了很多问题。

首先，公办主导的教育体系很容易趋向均衡目标，无法满足差异化需求。据北京大学的学者研究，在公办主导的教育体系中，教育质量处于和公办学校平均水平相当的民办学校很难生存，城市里只有少量低质量的纳入民办学校管理的原农民工子弟学校和收费较高的高端民办学校。在北京、上海这样公办学校发达的城市，绝大多数户籍和流动儿童都在公办学校读书。如果处于中产水平的流动家庭，其条件无法满足城市规定的入学门槛，那么他们就几乎没什么选择（高不成，低不就）。

珠三角的城市与京沪相反，因为前期财政无力为流动儿童提供义务教育，市场培育出规模庞大的民办学校，覆盖各个层次，能进入公办学校固然是好事，可以节约一大笔钱，但进不了，仍然会有多个水平的民办学校可以选择，这使得大量非本地户籍的中产阶层可以安心在城市里安家，不用担心孩子上不了学。

其次，公办学校的均衡定位，会让部分民办学校致力于高端定位。民办学校有较大的办学自主权，如招生选拔、课后培训、教师薪酬水平与结构等，有教育投入偏好的家庭总是试图将孩子送往私立学校，或者进行很高强度的课外学习（时间和金钱投入）。不管通过何种原因，最终会筛选出一批优质私立学校，比如升学率高、出国率高或者素质教育好。

优质私立学校、课外辅导与公立学校出现了分层的现象，原本试图通过公办学校、转移支付促进教育均衡的举措，反而将公立学校置于“平庸”的境地，继而在公众认知中形成公办和高端民办存在教育差距的印象。这个舆论压力又会迫使相关部门不得不抑制私立学校和课外辅导，但家庭追逐优质教育资源的动力是不会降低的，其需求不断的在课外辅导、学区房上释放，形成了“不均衡——政策干预——新的不均衡——新的干预政策”的循环，成为创造不均衡的猫鼠游戏。

公办主导与有效供给不足的现象在医疗、养老等领域广泛存在，公立医院和财政补贴主导的医疗市场，民办医院的生存难度非常大，不拿补贴、不使用免费的划拨用地、不享受税收优惠，民办医院常规医疗项目大概率活不下来；但如果拿了补贴、享受政策优惠，其办医自主权就会受限，也很难做好。这是一个系统性的问题，制约了很多领域的改革。

最后，义务教育的公办学校规模大、覆盖面广，但并不是统一市场，相反，公办学校的市场是高度分割的。义务教育要求就近入学，入学资格依身份不同，和户籍所在地、房产、社保缴纳等因素高度相关，公办学校虽多，但一个家庭可以选择的空间非常狭小。

一些家庭可以买学区房选择学校，但在限购的环境下，选择成本越来越高。这也是为何深圳市公办学校大举扩张之后，普通中产的获得感不强，因为民转公以后，虽然学校学费降低了、全市总的公办学位增加了，但单个家庭选择的余地却大大降低，市场的多样性也降低了。这是公办主导的代价。

教育管理权限上移难以适配人口流动

中国设立户籍制度以后，劳动力在区域间的流动很少，户籍成为市民获得公共服务的依据，即户籍地承担兜底责任，任何一个人，如果实在找不到保障责任的归属地，户籍地政府承担其保障义务。但当人开始流动，依据户籍提供公共服务的制度就无法胜任了。

以流入地政府为主向流动儿童提供义务教育当然是好政策，但流动人口并非本地户籍，其未来可能会继续流动，流入地政府为什么要向他不负有兜底责任的人群提供公共服务呢？

作为一个理性人，流入地政府在决定是否允许流动儿童入学时，必然要考虑这一举措是否能为城市带来净收益，收益为正时，才会愿意流动儿童在本地入学，如果只有支出没有回报，积极性就很难高起来。实践中，流动儿童入学面临的门槛正是其家庭要为城市做的贡献。

国内大城市的流动儿童入学政策一般采用材料准入制或积分入学制，材料准入制如上海的义务教育，一般要求其父母持本区有效期内的《上海市居住证》，且一年内参加本市职工社会保险满6个月。深圳南山区等的积分入学制则更细致的按户籍、住房、社保、计生等核算分数，分数高的优先录取，这些积分项目的内涵正是这个家庭能为城市长期和短期带来的直接和间接效益。

据财新估算，仅在义务教育阶段，穗、深、莞共要建起870所2000人的公办学校，新增约10万名公办教师，在现有基础上每年另投入约330亿元一般公共预算教育经费。这个决心非常惊人。这可能会一次性解决历史问题。但未来怎么办？未来流动儿童继续增长的同时，地方教育经费会随之增长吗？

中国区域间教育差距不小，东部大城市显然不可能零门槛允许全部儿童在本地入学。整体来看，教育部目前正在建立的“以居住证为主要依据的随迁子女入学政策”，实际上要求流动家庭在本市有稳定的住所和就业，这基本上排除了不缴纳社保的非稳定就业群体。

流动家庭也会算账，即使他们缴纳6个月的社保后，就允许他们的随迁子女读6年小学，这仍需要一两万元以及其它隐性成本，他们也会权衡：在家乡附近的公办学校或者大城市周边城市的公办学校是不是更合算。后两者经常可以不花钱就读书，这个是相当多的留守儿童（没在户籍地，也未与父母同住）产生的背景。

流入地政府向流动儿童提供义务教育不仅缺乏内生激励，就算他们主观愿意解决流动儿童的问题，他们还会面临一些障碍。流动儿童义务教育供给不仅是政府与家庭如何分摊教育成本的问题，更涉及政府间的教育支出责任分摊以及教师编制、薪酬标准等一系列复杂问题。

公办学校学位不是一般的商品，供给难度比一般的民办学校学位要大很多。义务教育的公办学校是公益一类事业单位，建学校招聘教师需要教师的编制。2018年时，广东省8名省人大代表、全国人大代表约见省教育厅、省财政厅、省人社厅负责人，提及珠三角地区流动人口逐年递增，教师编制缺口大。以中山市为例，2016年底，按生师比应核定的公办中小学的教师编制缺口就有367人；到2020年，预计新增学位约13.86万个，对应公办教师编制8669人，但从2013年起至2015年，中山市中小学一直没有增编。珠三角的城市大多存在类似的现象。

为什么地方政府不能自主招聘有编制的教师？这要追溯到中国教育事权体制。教育支出的大头是教师的支出，有编制的教师，政府负有支付工资的义务。事业单位编制一般由上级政府监督或管理，管理内容主要有两块：核定编制总额（人员群和领导数）和制定编制的标准，下级政府仅有在编制总额内盘活存量、增减平衡的部分权力。

教育管理权的上移可能是迫不得己，早在2008年就有学者发现，中央对地方转移支付规模的扩大，也导致了转移支付的目的地出现了财政供养人口的快速膨胀，编制总量限制是很自然的约束手段。

但监管权上移，地方教育自主权变弱，也限制了地方政府应对流动人口形势变化的灵活性。2014年中央编办、教育部、财政部出台《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》本意是促进城乡中小学教育资源均衡配置、推进城乡发展一体化和基本公共服务均等化，但文件也要求“严格控制机构编制和本届政府财政供养人员只减不增有关精神，按照严控总量、盘活存量、优化结构、增减平衡的要求，由省级政府负总责，实行总量控制，确保核定后的中小学教职工编制不突破现有编制总量”。

2014年到2020年，相当多的地区大多将事业单位编制总额冻结在2012年的水平，但东部大城市的儿童出生与迁移的数量、结构都与2012年呈现较大差异，地方政府想要增加公办学校学位并不是那么容易。实际工作中，这些地区往往采用临聘或编外合同制的方式暂时扩大教师的规模。

面对类似情况，中央编办2019年在《关于进一步挖潜创新加强中小学教职工管理有关政策情况的介绍》中仍然坚持优化结构、统筹调剂、综合需求变化动态调整不同地区、城乡、学校及学段间中小学人员编制配置，提高使用效益。对应到珠三角地区，就是在教育系统内部和市内跨系统调剂事业编制以应对生源的增加。在这种思路下，要增加对流动儿童的公办学位就要缩减其它地区和单位的编制，可谓断人财路，在东部发达城市，这个障碍要远高于简单的增加财政支出。

这还意味着事业编制的管理（或“统筹”）权限需要进一步上移，以便在更大的地域范围、更广的学校学段和学科中调整结构。这个会导致编制制定机构和用人机构间的距离进一步扩大，对地方需求的细节和动态的了解能力进一步减弱。教育集权原本可以更有效的在宏观上解决流动儿童的问题，打破少数地方以邻为壑、算小账的弊端。但现实的逻辑，恰恰相反，教育管理权限上移让部分有意愿解决问题的地区束手束脚，解决问题的难度反而加大了。

除此以外，城市建设用地指标、城市规划等领域也呈现明显的集权现象，这些都抑制了地方基本公共服务增加供给的能力。

地方自主权、适度的民办教育可以更好的解决流动儿童的教育需求

从历史演进的逻辑来看，公办学校主导、教育管理权可能只是对当时面临问题的回应，如教育不均衡、财政供养人口膨胀。但这些政策也造成了后果，比如地方教育自主权下降，义务教育供给的效率降低，基层办学的灵活性不足，无法应对快速变化的形势，部分地区对教育投入的努力下降。

七普数据显示，中国的人口流动、人户分离已经成为常态。人口的流动并不总是永久性迁移，例如流动人口当前居住的城市可能只是一种过渡，人口完成首次流动以后，有了更多的经验，会进行更多的流动尝试，直到找到合适的就业、居住地。即使成年人口已经在一个城市定居，他也可能因工作调动等原因到另一个城市进行中短期工作。最后，流动人口举家迁移至一个城市，他们可能已经决定在该城市定居，但居住时间可能不满半年，如果他们没有落户，按现有制度，流入地可能无须为他们提供义务教育。如果儿童与父母同住是重要的，那么现有中国义务教育的管理体制还未能很好的适配人口流动的多程性、临时性等复杂的需求。

中国也是一个大国，地区间的差异很大，这使得中国家庭对教育的需求是非常多元和异质的，这意味着全国适用均质、同一的教育服务事实上造成了严重的供给不足，一些家庭的需求被严重抑制。

无论是人口流动还是异质性需求，都对教育体系提出了要求，中国的基础教育体系需要有一定的灵活性，可以保证随时可以接纳转入的儿童，也可以满足不同类型家庭的教育需求。

2012年中国首次实现国家财政性教育经费支出占国民生产总值4%的目标，到2020年已经连续保持7年，考虑到过去二十年是中国GDP增速突飞猛进的时代，教育经费的投入，无论是绝对规模还是生均标准都达到了史无前例的高度，公共财政对教育投入的总量可圈可点。眼下包括义务教育在内的很多教育问题，大多是结构问题，如空间、城乡、学段间资源配置的不均衡。在这种情形下，应对教育领域出现的各类难题、新题，应当尽量避免强化公办主导和教育管理权上移，如增加中央财政对中西部地区教师工资的保障力度、采用更高统筹层次应对地区间教师编制、薪酬差异等结构性问题。这些问题通过增加总量、政府主导、教育集权的方式来解决，效率会比较低，还会派生许多新问题。

要提高效率，适度的财政自主权、办学自主权以及提供其它各类公共服务的自主权是必不可少的。2012年时，高琳等人的研究发现，提高县级政府的财政自主权可以提升居民对教育、医疗两项公共服务的满意度，主要是通过改善公共服务投入的资金效率（而非投入规模）实现的（高琳，2012）。

因此，要适当的在财政、办学给予地方、基层自主权，提高地方公共服务的提供效率，让地方政府有意愿主动解决流动儿童的教育问题，而不仅仅靠上级政府的胡萝卜（补贴、转移支付）和大棒（督查、约谈），东部流动儿童集中的城市，基础教育的财政压力并不算大，最起码不如中西部欠发达地区的压力大，核心的问题还是做对激励。教育的行政管理层级不断上移，其基层应对特殊需求的灵活性也大大降低，在这种情况下，民办教育市场的发达与否决定了这些特殊人群的义务教育可获得性。民办教育市场越发达，这些异质性的需求就越容易满足。■